II SA/Łd 1017/10

Dnia 17 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. C. i D. C. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Burmistrza O. z dnia [...] roku Nr [..] znak [...], ustalającej z wniosku W. i A. U. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ozn. nr ewid. 226, obręb 12 w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2008 roku W. i A. U. wystąpili do Burmistrza O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. 226 w obrębie 12 położonej w O., przy ul. W. 19. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, uznając, że spełnione zostały łączne wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W wyniku odwołania S. B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku uchyliło zakwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest schematyczna i nie odzwierciedla cech istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz O. decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jednak i tym razem, w wyniku rozpatrzenia odwołania S. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku uchyliło zakwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc, że ponownie analiza urbanistyczna dotknięta była brakami niepozwalającymi na rozważanie cech nowej zabudowy. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił na wniosek W. i A. U. warunki zabudowy, lecz po odwołaniu S. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku uchyliło zakwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając niedostatki analizy urbanistycznej oraz kwestionując sposób określenia dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy. Pismem z dnia 5 stycznia 2010 roku A. U. dokonał zmiany treści pierwotnego wniosku i poprosił o ustalenie warunków zabudowy tylko dla budowy domu mieszkalnego, bowiem zrezygnował z budowy budynku gospodarczego. Decyzją Burmistrza O. z dnia [..] roku Nr [..] znak [..], ustalono z wniosku W. i A. U. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ozn. nr ewid. 226, obręb 12 w O.. W treści decyzji, na podstawie przeprowadzonej ponownie analizy architektoniczno - urbanistycznej, organ określił cechy projektowanej zabudowy i zasady zagospodarowania terenu oraz wymagania odnoszące się do zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Przeprowadzając analizę urbanistyczną organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, wskazując iż szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 20 m, a więc przyjęta minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3x20, tj. min. 60 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i doszedł do wniosku, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W najbliższej okolicy działki nr 226, wzdłuż ulicy S. dominuje zabudowa jednorodzinna, budynki w większości parterowe z poddaszem o wysokości 3,5 - 6m, z dachami w znacznej większości dwuspadowymi. Od strony ul. J. znajduje się zabudowa bliźniacza, o wysokości 8m do okapu, z dachami o niewielkich kątach nachylenia. Budynki te należą do starszych (ok. 30 lat) i stanowią fragment terenów zabudowy bliźniaczej sytuowanej na północ od obszaru analizy. Nowsze budynki lub niedawno zmodernizowane, charakteryzują się większymi kątami nachylenia połaci dachowych, do 45°. Budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie mieszkalnej najczęściej są sytuowane w granicach działek, mają dachy dwuspadowe lub jednospadowe, o wysokości nie przekraczającej 3m do okapu. Wobec powyższego organ I instancji ustalił dla projektowanej zabudowy następujące parametry: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: max. 30%, szerokość elewacji frontowej: 12 m (+/-20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki): 5m (+/-20%), kąt nachylenia dachu: 30°, geometria dachu: dach dwuspadowy, nieprzekraczalną linię zabudowy organ określił w załączniku graficznym do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. C., współwłaścicielka działki ozn. nr ew. 245, sąsiadującej z terenem inwestycji. W ocenie skarżącej decyzja ta jest nieważna i bezprzedmiotowa, bowiem Burmistrz nie wniósł skargi na decyzję Kolegium z dnia 12 września 2009 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co spowodowało uprawomocnienie się tej decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji w tej samej sprawie. Skarżąca podniosła także, że nie zapoznała się z aktami sprawy, z uwagi na chorobę swojej mamy i jej pobyt w szpitalu. Nadto podnosiła kwestie związane z nieuregulowanym stanem prawnym granic nieruchomości oraz samego terenu objętego postępowaniem. Wskazywała, iż toczy się postępowanie o zwrot części gruntów objętych zamierzeniem. W dniu 22 czerwca 2010 r. A. C. wskazała, iż następcą prawnym S. B. jest D. C. Wspomnianą na wstępie decyzją Kolegium utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić o ile planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa i zachodzą warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich - art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec treści odwołania organ wskazał, że do wymagań będących elementami decyzji ze sfery planowania przestrzennego, nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania projektowanego obiektu względem granic działki, gdyż sprawy te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i przepisy techniczno - budowlane do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). O sprawach tych rozstrzyga organ administracji architektoniczno - budowlanej właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Kolegium zaznaczyło, że sporne granice i kwestie związane z rozgraniczeniem nieruchomości, czy wznowieniem granic nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy terenu, określonego na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż mapa taka wskazuje granice nieruchomości w sposób wiążący i jej ustalenia w niniejszym postępowaniu nie mogą być kwestionowane. W ocenie Kolegium przed podjęciem zaskarżonej decyzji, organ I instancji dokonał prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), której wyniki, niekwestionowane przez stronę skarżącą, uzasadniały podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie, określającej przy tym cechy i wymagania dla zabudowy projektowanej w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości i wysokości budynku projektowanego oraz geometrii dachu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. C. oraz D. C. zakwestionowały ustalenie kręgu stron postępowania oraz tytuł prawny (akt notarialny) odnoszący się do działki nr 226, którym posługują się inwestorzy. Nadto, zdaniem strony skarżącej, Kolegium nie uwzględniło wszystkich aspektów podnoszonych w odwołaniu, a w szczególności rzekomej – według strony – zmiany wniosku o ustalenie warunków, o której nie byli powiadomieni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Objęte kontrolą sądową postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budową budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ozn. nr ewid. 226, obręb 12 w O., wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest – co należy wyraźnie podkreślić - decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 56 cyt. ustawy). Każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzony wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Nadto – wobec argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organami administracji – wyjaśnienia wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 cyt. ustawy). Nadto jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i jednocześnie jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe oznacza, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom, bowiem ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw. Z powodów, wyżej wskazanych, argument skarżących dotyczący sporu o granice pomiędzy działkami nr. 245 i 226 nie może odnieść oczekiwanego przez nie skutku. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest Gmina O., zaś wnioskodawcy są jej użytkownikami wieczystymi. Do dokumentacji nie załączono kwestionowanego aktu notarialnego, co nie stanowiło przeszkody w rozpatrzeniu wniosku. Bowiem na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca wymaga od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Zaakcentowania wymaga, iż samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, decyzją ostateczną, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Wskazać należy, iż zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), ponadto warunku, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz tego, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji, prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, uprzednio wytyczając granice obszaru analizowanego w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, którego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przeprowadzonej analizy organ wywiódł niewadliwe wnioski, odnoszące się do kontynuacji zastanej w tym obszarze zabudowy o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Odnosząc się zaś do zarzutu strony w zakresie zmiany wniosku inwestorów wyjaśnić należy, iż taka zmiana w istocie nastąpiła. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 5 stycznia 2010 roku, którym A. U. dokonał zmiany treści pierwotnego wniosku i poprosił o ustalenie warunków zabudowy tylko dla budowy domu mieszkalnego, bowiem zrezygnował z budowy budynku gospodarczego. Nie ulega wątpliwości, iż to wnioskodawca jest dysponentem wniosku, a rzeczą organu jest rozpoznanie wniosku, w tym ocena jego zgodności w przepisami prawa, w kształcie zadanym przez wnioskodawcę. Strona zaś miała możliwość zapoznania się z jego treścią, z czego nie skorzystała (zawiadomienie organu z dnia 20 stycznia 2010 r., w trybie art. 10 k.p.a.). W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy oprócz wnioskodawców są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być umiejscowiona inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie, a więc mogą to być nieruchomości bezpośrednio przyległe do terenu inwestycji bądź położone w odległości wskazującej na oddziaływanie inwestycji. Zgodnie z powyższym organ I instancji za strony postępowania uznał, nie tylko wnioskodawców, ale też właścicieli nieruchomości bezpośrednio bądź pośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji: J. i I. B. (dz. nr 225), J. i J. S. (dz. nr 244 oraz J. S. jako następca prawny J. W. - dz. 227/2), a także skarżące A. C. i D. C. (dz. 245). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przytoczona w uzasadnieniu przez organ argumentacja, zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. m.ch.