II SA/Łd 1019/05

Dnia 14 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] Nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącego – R. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.akt II SA/Łd 1019/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [..] , po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [..] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, R. B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z garażem o powierzchni 110 m2, przyłącza wodociągowego, gazowego i energii elektrycznej oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji na działce Nr 53 zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż, jak uznał, planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w treści przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, po analizie przeprowadzonej na kopii mapy, żadna z działek dostępnych z ulicy A znajdujących się w granicach obszaru analizowanego i położonych po tej samej stronie ulicy, co działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, nie jest zabudowana. Warunku tego nie spełnia również działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, zlokalizowana w obszarze analizowanym, ale dostępna z innej drogi publicznej - ul. B, zatem działka ta nie mogła być brana pod uwagę przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W konkluzji organ podał, iż brak zabudowy mieszkaniowej na sąsiednich działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez R. B. inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. wniósł o jej uchylenie argumentując, iż organ I instancji niezbyt wnikliwie analizował jego wniosek. Przepis § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), nakazuje, aby granice obszaru analizowanego wyznaczać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W stanie faktycznym sprawy, działka odwołującego się ma szerokość 58 m, zatem minimalna szerokość obszaru analizowanego to 174 m. Tym samym, do obszaru analizowanego należało uwzględnić działki znajdujące się po drugiej stronie ulicy B. Odwołujący nie kwestionuje zakreślenia linii rozgraniczających ulicy B na załączniku graficznym do decyzji, gdzie organ powołał się na załącznik graficzny do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 25 września 2002 roku, Nr LXXXVII/1908/02 zmieniającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie komunikacji obejmującej ulice C, D, E i F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza ograniczenia w zagospodarowywaniu terenów, dla których nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich przypadkach organ uprawniony wydaje decyzję o warunkach zabudowy, która określa zasady i warunki inwestycji na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów zarówno ustawy, jak i przepisów wykonawczych. Możliwość wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od wydania decyzji, w której spełnione zostaną łącznie przesłanki wymienione w art.61 ust.1 ustawy. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi dotyczące kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, jak również zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art.61 ust.1 pkt 1 określonego jako zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość mającą na celu przede wszystkim zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Zasada ta oznacza także konieczność dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej, przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Warunki, jakie spełniać musi nowa zabudowa, jak podał organ, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym na podstawie art.61 ust.6 i ust.7 ustawy. Określone w rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Organ w motywach rozstrzygnięcia podał, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany (o szerokości 174 m) został określony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ poprawnie ocenił uznanie, iż działka objęta zamierzeniem budowlanym nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wyznacznikiem dla nowoplanowanej zabudowy nie może być zabudowa mieszkaniowa istniejąca po drugiej stronie ulicy B., bowiem ta zabudowa nie pozwala ustalić linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zatem dla tych parametrów, jak podał organ, wyznacznikiem nie jest zabudowa występująca w całym obszarze analizowanym, ale tylko taka, która znajduje się na działkach bezpośrednio sąsiadujących. W odniesieniu do wyznaczonych na załączniku do decyzji I instancji linii regulacyjnych, organ wyjaśnił, iż docelowa szerokość ulicy jest planowana na 15 m, co wynika z załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 25 września 2002 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i decyzji Prezydenta Miasta Ł. W motywach skargi wskazał na naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, iż pojęcie działki sąsiedniej odnosi się również do działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy B. Interpretacja przedstawiona przez organ, zdaniem skarżącego, jest nieracjonalna i niezgodna z intencją ustawodawcy, który użył określenia "dostęp" w szerokim ujęciu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Postępowanie dotyczące wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie. Podstawę prawną do orzekania w sprawie warunków zabudowy stanowi unormowanie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust.1 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja określona jako budowa parterowego budynku mieszkalnego garażem oraz przyłączami nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy). Po myśli unormowania przepisu art.61 ust.1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analizując pokrótce pierwszą przesłankę wyjaśnić należy, iż przepis art.61 ust.1 pkt 1 ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Do ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej (lub jej części), dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie działki sąsiedniej oznacza, że musi to być działka, na której ta możliwość już się urzeczywistniła. Skoro przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy stanowi o działce sąsiedniej zabudowanej w określony sposób, oznacza to, iż przewiduje istnienie działki budowlanej, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już przeprowadzone. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako działki graniczącej lub znajdującej się w pewnym obszarze. Należy stwierdzić, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Działka, o której mowa w komentowanym przepisie, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (co wynika expressis verbis z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Treść drugiej przesłanki nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ ustawa w art.2 pkt 14 ustawy definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej stanowiąc, iż jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa, co wynika z przepisu art.2 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 roku Nr 204, poz.2086 ze zm.). Podobnie trzeci warunek nie wiąże się z różnorodnymi dywagacjami interpretacyjnymi, gdyż przepis art.61 ust.1 pkt 3 ustawy określa, iż działka musi mieć istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z przepisem art.61 ust.5 ustawy, warunek powyższy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostaje zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Uzbrojenie terenu oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zmierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego i właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu. Regulacja art.61 ust.1 pkt 4 ustawy nakazuje, aby teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 roku Nr 15, poz.139 ze zm.). Unormowanie powyższe jest wymogiem, który koresponduje z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 roku Nr 121, poz.1266 ze zm.). Piątą przesłanką jest postulat, iż decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Wśród tych przepisów należy przede wszystkim zwrócić uwagę na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.), ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.), ustawę z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. z 2005 roku Nr 45, poz. 435 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy, R. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego (o powierzchni użytkowej 110 m2) z garażem oraz przyłączami (wodociągowym i elektrycznym) i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, przewidzianym do realizacji w Ł. przy ul. A działka Nr [...] , obręb [...]. Organ analizując powyższy wniosek stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie nawiązywała swoją zabudową do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego, zatem odmówił ustalenia warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia[..]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia kontestowanej decyzji, jak i z załączonych do akt administracyjnych map geodezyjnych wynika, iż organ zaliczył do zakresu analizowanego obszaru tylko działki, które są zlokalizowane po jednej stronie ulicy B. Teren obszaru analizowanego organ ograniczył tylko do działek Nr 51, 52, 100, 54, 56/1 i 55/1. Tym samym organ z obszaru analizowanego wykluczył nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy B, czyli tereny oznaczone numerami 87/1, 89/1, 91/1, 93/1, 95 i 96. Organy administracji wyjaśniły, dlaczego do analizy przyjęto obszar w niej określony (usytuowany po jednej stronie drogi publicznej) stanowiąc, że zabudowa na działkach po drugiej stronie ulicy nie pozwala ustalić linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Stwierdzenie takie, zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia, bowiem przepisy prawa, w tym regulacja rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie wprowadza tego rodzaju ograniczenia (§ 3 ust. l i 2). Sąd, w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, przychyla się do szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa. Pojęcie działki sąsiedniej, o którym stanowi przepis art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako znajdującą się w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość, którą należy określać indywidualnie dla każdej sprawy. Sąd w ten sposób podziela pogląd zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego ( Wydaw. CH. Beck - Warszawa 2005, wyd.2, str. 493-494). Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ratio legis art 61, w szczególności ust.1 pkt 1 tego przepisu jest bowiem utrzymanie ładu przestrzennego, a wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania tego ładu. Wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby również w dużym stopniu wolność zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby to do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. A celem komentowanego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną (por. opracowanie cyt., str. 494 - 495). Wobec przytoczonych poglądów Sąd uznał w pełni za zasadne argumenty przytoczone przez R. B. w skardze. Mając na uwadze omówione naruszenie przepisów prawa materialnego, którego dopuściły się organy obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" oraz art. 132 i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i decyzję Prezydenta Miasta Ł. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za bezprzedmiotowe.