II SA/Łd 102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. R. i K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości - oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej na mapie Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1949 roku jako działka Nr ewid. [...] o powierzchni 0,4326 ha. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, K. R. i K. D., spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości, wnieśli o ustalenie i wpłatę odszkodowania, gdyż działka Nr [...] została zajęta we wrześniu 2007 roku pod budowę dróg dojazdowych do ul. A. Obecnie powyższa działka oznaczona jest na planach geodezyjnych Nr [...]. Metraż poszczególnych działek wykazany w wypisie z rejestru gruntów obejmuje również działkę o Nr [...]. Organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku NR 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 0,4326 ha, z uwagi na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych. W odwołaniu K. R. wskazała, iż decyzja jest dla niej i innych spadkobierców krzywdząca. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [...] roku, na podstawie art. 3 § 1 i art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta R. P. z dnia 24 września 1934 roku (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku (Dz. U. R. P. Nr 20, poz. 138) w brzmieniu ustawy z dnia 30 grudnia 1949 roku (Dz. U. R. P. Nr 65, poz. 527), wywłaszczono na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, z przeznaczeniem na cele komunikacji kolejowej, na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działki Nr [...] o pow. 4112 m2 i Nr [...] o pow. 4326 m2. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945, do wywłaszczenia na podstawie niniejszego dekretu stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 roku (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205) z zastrzeżeniami. Modyfikacja dotyczyła przede wszystkim wymogu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia. Obowiązek ten został zastąpiony przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Obwieszczenie o wydaniu orzeczeniu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w Ł. z gruntów ukazowych wsi O., oznaczonej jako działki Nr [...] o pow. 4112 m2 i Nr [...] o pow. 4326 m2, opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Ł. Nr 5 z dnia 1 marca 1951 roku pod pozycją 26. Stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 roku Nr 4, poz. 25), niezakończone ostatecznie postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach, wymienionych w art. 5 i 6, będzie prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) zarówno co do wysokości i trybu ustalenia odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania. Po myśli z art. 33 ust. 1 dekretu z 1949 roku, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (art. 39 dekretu z 1949 roku). Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy – zaczynają biec od daty wejścia w życie tej ustawy. W stanie faktycznym sprawy, orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] roku stało się ostateczne w dniu 15 marca 1951 roku. Termin przedawnienia zaczął więc biec od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od dnia 31 stycznia 1952 roku. W tej sytuacji roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższego orzeczenia uległo zatem przedawnieniu z dniem 31 stycznia 1955 roku. Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1961 roku Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z przepisami przejściowymi do ustawy z 1958 roku, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 roku, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 roku, a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 1956 roku, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone do chwili obecnej. Fakty te, zdaniem organu, wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie za wywłaszczoną powinno było zostać ustalone wówczas według zasad przewidzianych w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 roku. Wobec tego jest oczywiste, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 dekretu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, a w szczególności do kwestii wydania orzeczenia z dnia [...] roku z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, że zagadnienie to nie może być przedmiotem tego postępowania. Do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, może dojść w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego aktu na podstawie jednej z przesłanek wynikającej z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W oświadczeniu z dnia 10 stycznia 2008 roku Prezydent Miasta Ł. reprezentujący interes Skarbu Państwa stwierdził, iż nie zrzeka się korzystania z przysługującego mu stosownie do treści art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarzutu przedawnienia roszczeń dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję K. R. i K. D. wnieśli o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 128 w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji gdy odszkodowanie to nie zostało nigdy wypłacone właścicielom, a cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, a także zaniechanie zawiadomienia spadkobierców o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W sprawie doszło także do uchybienia przepisom prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co poskutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy. W sprawie doszło także do naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ przekroczył granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Organ naruszył również art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował. Z racji tego, że organ nie określił w decyzji stron postępowania naruszył zapis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia, nie miały zastosowania do nieruchomości stanowiącej własność spadkodawców skarżących. W tej sytuacji, zdaniem strony, orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie odnosi żadnych skutków prawnych, jest bezskuteczne. Tymczasem organ nie rozpatrzył w ogóle kwestii skuteczności wywłaszczenia. W orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] roku wskazano jako cel wywłaszczenia budowę linii kolejowej. Jednakże stronom nie odebrano nieruchomości i przez 57 lat od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nie podjęto działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Właściciele nieruchomości, jak i ich spadkobiercy użytkowali nieruchomość do 2007 roku kiedy to została ona zajęta pod budowę nowej drogi, a zatem w innym celu niż cel wywłaszczenia. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku, wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana na inny cel niż cel wywłaszczenia tylko gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o jej zwrot. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ powinien zawiadomić o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Organ nie skierował do strony takiego zawiadomienia. Fakt, że stronie skarżącej nie przyznano odszkodowania narusza podstawowe zasady ustrojowe państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom. Bezspornie, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] roku. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) i dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 roku (Dz. U. Nr 20, poz. 138) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 grudnia 1949 roku o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku (Dz. U. Nr 65, poz. 527). Zawiadomienie i doręczenie orzeczenia zastępowane było przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wywieszenie odpisu tego orzeczenia w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Orzeczenie został opublikowane w Dzienniku Urzędowym w dniu 1 marca 1951 roku, zatem stało się ostateczne z dniem 15 marca 1951 roku. Z akt administracyjnych wynika także, iż spadkobiercy ówczesnych właścicieli nieruchomości, a w chwili obecnej skarżący, wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie w dniu 15 października 2007 roku. W ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji zgodnie uznały, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, przedawniło się. W ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie takie jest prawidłowe. Zasadnie organy powołały się na treść art. 38a dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniająca powyższy dekret (Dz. U. Nr 4, poz. 25). Zgodnie z tym przepisem, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Przy czym, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy – zaczynają biec od daty wejścia w życie tej ustawy (art. 9 w/w ustawy z 1951 roku). Ustawa z 1951 roku, po myśli przepisu art. 14 ustawy, weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 31 stycznia 1952 roku. Z treści tych zapisów, organy prawidłowo wywiodły, że roszczenia odszkodowawcze przedawniły się z dniem 31 stycznia 1955 roku. Tymczasem jak już wskazywano, wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości w roku 2007. Bezspornie wniosek ten został złożony po przedawnieniu się roszczenia o wypłatę odszkodowania. W tym zakresie, co już wskazywano, stanowisko organów orzekających jest prawidłowe i nie może być skutecznie kontestowane. W treści skargi strona skarżąca podnosiła, że wywłaszczenie nieruchomości było przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem strony, do zaistniałego stanu faktycznego nie miały zastosowania przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków ziemskich na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy wskazać, że mają one na celu kwestionowanie prawidłowości wywłaszczenia, a zatem kontestują orzeczenie o wywłaszczeniu z 1951 roku. Argumenty te jako takie nie mogą być skutecznie podniesione w toku postępowania wszczętego wnioskiem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie. Tezy te mogą stanowić argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – orzeczenia o wywłaszczeniu. Podobnie, poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia bezprawności odebrania nieruchomości w świetle tego, że ówcześni właściciele nieruchomości, jak i ich spadkobiercy użytkowali grunty przez ponad 50 lat. Strona skarżąca zwróciła uwagę także na fakt, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę linii kolejowej. Tymczasem, nieruchomość została przeznaczona na zupełnie inny cel, czyli pod budowę drogi. W tym zakresie strona powołała się na instytucję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia uregulowaną w art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że zagadnienie to pozostaje poza przedmiotem postępowania, którym w niniejszej sprawie jest ocena czy stronie skarżącej przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie. Niemniej jednak należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (w tym m. in. art. 136 i 137 ustawy) stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Powołany przepis ma szczególny i wyjątkowy charakter oraz zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto, i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie art. 136 i nast. tej ustawy (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2008 roku, II SA/Lu 272/08, Lex Nr 518034). Wśród aktów wymienionych w cytowanym przepisie nie ma rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym i dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 roku. Wynika z tego, że nie ma prawnej możliwości zastosowania zapisów powołanych przez stronę norm prawnych do stanu faktycznego sprawy. Nadto wskazać należy, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2008 roku, II SA/Lu 796/07, Lex Nr 496235; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2008 roku, II SA/Bk 825/07, Lex Nr 480467 i inne). W konkluzji skargi strona wskazywała także na uchybienie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wbrew wymogom tego przepisu organ nie określił w decyzji II instancji stron postępowania. Odnosząc się do tej kwestii Sąd chciałby wyjaśnić, że nawet jeżeli sentencja rzeczonej decyzji nie precyzowała stron postępowania, a jedynie wskazywała osobę, która wniosła odwołanie, to z uzasadnienia tejże decyzji wynika kto jest stroną postępowania. W uzasadnieniu organ określił kto był właścicielem nieruchomości w momencie wywłaszczenia, jak i opisał późniejsze zmiany własnościowe na skutek spadkobrania. W końcu organ wskazał osoby, których wniosek o wypłatę odszkodowania zainicjował postępowanie. Z tego powodu Sąd nie podzielił także tych argumentów skargi. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.