II SA/Łd 1020/05

Dnia 14 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę. - Decyzją z dnia [..] nr [..], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i 106 k.p.a., Starosta [...] odrzucił złożone przez A S.A. w P. zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw nr [...] w O. przy ul. A 2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż warunkiem skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby (...), o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) jest łączne spełnienie określonych w tych przepisach przesłanek tj.: 1/ zgłoszenia takiego musi dokonać w terminie do 30 czerwca 2004 r. podmiot władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, a do zgłoszenia muszą być załączone dokumenty określone w art. 12 ust. 2 w/w ustawy; 2/ zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie powierzchni ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby; 3/ zanieczyszczenie to spowodowane zostało przez inny podmiot. Starosta [..] stwierdził, że zgłoszenie dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie stacji paliw nr [...] w O. przy ul. A 2 wpłynęło w dniu 1 lipca 2004 r.. Do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu, a także opisu okoliczności wskazujących na to, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. W dniu 19 listopada 2004 r. wpłynęło pismo uzupełniające zawierające wyniki badań dwóch próbek gruntu pobranych z terenu przedmiotowej stacji paliw. Z przedłożonych analiz wynika, że w obu próbkach stwierdzono "przekroczenia sum benzyn Σ C6–C12, sumy olei mineralnych Σ C12–C35, ksylenu oraz sumy węglowodorów aromatycznych." W oparciu o powyższe wyniki Starosta stwierdził, że "z przedłożonych, wykonanych jednorazowo badań (...) nie można określić, czy istnieje zanieczyszczenie gruntu i czy istniało przed dniem wejścia w życie ustawy (ustawa z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska...) tj. przed dniem 1 października 2001 r. (...)". Organ administracji uznał ponadto, iż nie została spełniona trzecia przesłanka, bowiem dokonujący zgłoszenia A S.A. jest następcą prawnym B S.A. w W. CPN S.A. połączył się z C S.A. w P. noszącymi obecnie nazwę A S.A. Połączenia dokonano w oparciu o art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1–2 i 4 Kodeksu handlowego, poprzez przejęcie całego majątku A przez C S.A.. W konsekwencji, z dniem wykreślenia B S.A. z rejestru handlowego, stosownie do art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, wszystkie prawa i obowiązki B S.A. przeszły na A S.A. — doszło do sukcesji generalnej, obejmującej m.in. prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym. A S.A., jako następca prawny B S.A., przejął zatem, w ocenie Starosty, także obowiązki związane z odpowiedzialnością za szkody w środowisku wyrządzone przez przejętą spółkę. W konsekwencji, mimo iż doszło do zanieczyszczenia gruntu, organ I instancji odrzucił złożone przez A S.A. zgłoszenie. W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącej Spółki, organ I instancji błędnie przyjął, że jest ona sukcesorem B S.A. w zakresie obowiązków publicznoprawnych, przyjmując w konsekwencji, że ponosi odpowiedzialność za skutki zanieczyszczenia środowiska, których dopuściła się B S.A. Pogląd swój skarżący wywiódł z treści art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, z którego jego zdaniem, wynika następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, do których nie należy kwestia odpowiedzialności za szkodę, o którą chodzi w niniejszej sprawie, uregulowaną w ustawie Prawo ochrony środowiska. W czasie, w którym doszło do połączenia B S.A. i C S.A. następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego oraz art. 30 § 4 k.p.a., który dotyczył jedynie spraw obejmujących prawa zbywalne. Sukcesja administracyjnoprawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w Kodeksie Spółek Handlowych w art. 494 § 2. Skarżąca wskazała ponadto, że w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku obowiązywała zasada "zanieczyszczający płaci". Odpowiedzialność za taką szkodę była nieprzenoszalna — obowiązywał art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowił, że każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i "ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". Zasada ta została utrzymana w art. 12 ww. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. W kwestii zanieczyszczenia ziemi, zdaniem skarżącej spółki, uwzględniając stan technicznego zabezpieczenia urządzeń funkcjonujących na stacjach paliw B S.A., stan wiedzy na temat ochrony środowiska oraz fakt, że B S.A. posiadało monopol w zakresie obrotu paliwami w okresie 40 lat, uprawniona jest teza, że zanieczyszczenie środowiska w niniejszej sprawie zostało wywołane właśnie przez ten podmiot. Skarżąca wskazała również, że "w tak krótkim czasie, jaki został jej dany nie była w stanie przeprowadzić tak zaawansowanych badań, jakie byłyby w niniejszej sprawie usprawiedliwione." Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że spółka A S.A. nie wykazała przesłanek zawartych w art. 12 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Rozmiar przekroczeń stężeń stwierdzony w przedstawionym przez stronę raporcie z badań gruntu stacji benzynowej na jednym ze stanowisk, w porównaniu z dopuszczalnymi normami nie pozwala bowiem na ocenę, że zanieczyszczenie gruntu powstało przed dniem 1 października 2001 r. Ponadto art. 12 ust. 2 ustawy "ściśle wskazuje, jakie dokumenty do zgłoszenia należy załączyć, a więc wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot." W ocenie organu odwoławczego A S.A. tych obowiązków nie wykonał w terminie — pierwsze badanie gruntu na terenie stacji przeprowadził bowiem dopiero w dniu 20 października 2004 r. Organ odwoławczy, wobec niespełnienia przez stronę przesłanek ustawowych zawartych w art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., nie uważał natomiast za celowe prowadzenie rozważań na temat następstwa prawnego A S.A. po B S.A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem art.12 ust.1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska (...) poprzez niesłuszne przyjęcie, że A S.A. w P., jako następca prawny, ponosi odpowiedzialność administracyjną za szkody spowodowane w środowisku przez B S.A. w W. oraz że w przebiegu postępowania w obu instancjach nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo przedstawienia przez skarżącego dowodu z dokumentów. Skarżący uznaje obie decyzje za wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które obligują organy do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego. Zarówno ekspertyza z 2004 r. przedstawiona w postępowaniu przed organem I instancji, jak i opinia z 1986 r. załączona w toku postępowania przed organem odwoławczym, wskazują na istnienie na terenie stacji paliw nr 808 zanieczyszczenia gruntu. Organy obu instancji obowiązane były, zdaniem skarżącego, w oparciu o ww. dokumenty, stosownie do treści art. 80 k.p.a., ocenić, czy występują i są udowodnione okoliczności objęte hipotezą art.12 ust. 1–2 ww. ustawy z 27 lipca 2001 r. Skarżący również podtrzymuje stanowisko, iż nie jest następcą prawnym B S.A. Wskazuje ponadto, że art. 12 ww. ustawy stanowi unormowanie szczególne w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Kwestia następstwa prawnego nie ma zatem znaczenia dla zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy w stosunku do następcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W motywach swego stanowiska SKO wskazało na treść art. 12 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska (...), który stwarza po stronie podmiotu składającego zgłoszenie obowiązek załączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby. Brak takich badań nie dawał skarżącej spółce żadnego upoważnienia do dokonania zgłoszenia. Wyniki badań gruntu zostały dostarczone dopiero kilka miesięcy po upływie ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia. Ponadto czas, jaki upłynął między chwilą sporządzenia ekspertyzy z 1987 r., a chwilą stwierdzenia zanieczyszczenia terenu stacji benzynowej (2004 r.), nie pozwalał na przesądzenie związku między zanieczyszczeniami istniejącymi w 1987 r. a tymi, które stwierdzono w 2004 r. Co do zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy — organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż to strona skarżąca nie dopełniła obowiązków, które nakłada na nią art. 12 ust. 1–2 ww. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. — decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, ponieważ sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 p.p.s.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji powołał m.in. art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz.1085 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku nie stosuje się przepisów art. 102 ust.1–3 Prawa ochrony środowiska. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art.12 ust.2 ustawy). Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska (art.12 ust.3 ustawy). Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1 (art.12 ust.4 ustawy). Zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627) — dalej powoływana jako "Prawo ochrony środowiska" — starosta prowadzi aktualizowany corocznie rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę. Po myśli art. 102 ust.1 Prawa ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany (...) do przeprowadzenia ich rekultywacji. Reasumując, odrzucenie zgłoszenia przez organ w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska (...) oznacza odmowę uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia powoduje, iż zgłoszenie nie wywiera skutków prawnych, o których mowa w art.12 ust.1 ww. ustawy. To zaś oznacza, iż znajdą zastosowanie przepisy art.102 ust.1–3 Prawa ochrony środowiska, nakładające obowiązek rekultywacji gruntu na podmiot władającego tym gruntem (wyłącznie — ust. 1, bądź solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia — ust. 2). W tym miejscu wskazać należy, iż granice rozpoznania sądowego – na płaszczyźnie prawnej – wyznacza przesłanka zgodności z prawem, określona w art.1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien, zgodnie z postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a, wyjść poza granice skargi, jak również z urzędu wskazać na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na które nie wskazywały organy administracji w swoich orzeczeniach, a które wynikają z treści normy prawa materialnego. Przepis art.12 ust.1 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska (...) wymaga, aby zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby nastąpiło w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.. Oznacza to, iż zgłoszenie zanieczyszczenia jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, organ administracji ma obowiązek: uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska i dokonania wpisu w rejestrze lub też wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Wpis w rejestrze następuje na wniosek zgłaszającego, który tą drogą chce uwolnić się od obowiązku rekultywacji — uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. Wnoszący zgłoszenie żąda zatem ukształtowania stosunku prawnego, który dotyczyłby bezpośrednio jego praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Złożenie zgłoszenia jest jednocześnie działaniem skierowanym na jego uwzględnienie. Tym samym ww. zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a termin, w jakim można je złożyć, jest terminem materialnoprawnym. Przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska (...) określa materialnoprawne przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Jedną z tych przesłanek jest zachowanie terminu ustanowionego w art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Powyższy termin jest terminem materialnoprawnym. Termin materialnoprawny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 287). Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się przepisów rozdziału 10 k.p.a., co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 i że nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58–60 (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360). Nie może zatem znaleźć zastosowania m.in. przepis art. 57 § 5 zd. pierwsze k.p.a., który stanowi, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym, ponieważ dotyczy on wyłącznie terminów procesowych. Tym samym dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, niezbędne było wszczęcie postępowania przed jego upływem. W niniejszej sprawie A S.A. w P. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot tj. B S.A. w W. Powyższe zgłoszenie wpłynęło do Starosty [...] w dniu 1 lipca 2004 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi zostało zatem wszczęte w dniu 1 lipca 2004 roku, czyli po upływie terminu określonego w art.12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...). W myśl bowiem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji za datę dokonania zgłoszenia, przewidzianego w art.12 ust.1 powołanej wyżej ustawy, należy uznać datę doręczenia zgłoszenia właściwemu staroście. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie zostało doręczone Staroście [...] w dniu 1 lipca 2004 roku, a więc po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Przepis art.12 ust.4 tejże ustawy wyraźnie przewiduje odrzucenie zgłoszenia jako formę załatwienia sprawy, gdy nie są spełnione warunki ustawy. Jednym z tych warunków jest zachowanie ustanowionego terminu. Ponieważ skarżąca spółka nie zachowała ww. terminu, nie można przypisać decyzji organu odwoławczego utrzymującej decyzję Starosty [...] o odrzuceniu zgłoszenia A S.A. zarzutu niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, nie jest również celowym prowadzenie dalszych rozważań co do pozostałych przesłanek określonych przepisem art. 12 ww. ustawy (tj., że zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie powierzchni ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby i zanieczyszczenie to spowodowane zostało przez inny podmiot), gdyż przy wymogu łącznego spełnienia tych przesłanek, niespełnienie jednej z nich niweczy możliwość skorzystania z "dobrodziejstwa" tej regulacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.