II SA/Łd 1022/12

Dnia 5 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływany jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...] orzekającą o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu sprawowanego przez Prokuraturę Okręgową w Ł. na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. A 152, nr ewid. Działki 32/1 o pow. 0,3390 ha. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. ustanowił prawo zarządu do opisanej nieruchomości na rzecz Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w Ł. Umową z dnia 22 maja 1997r., zawartą miedzy UOP – Delegaturą w Ł. a Ministerstwem Sprawiedliwości, za zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażoną w decyzji z dnia [...], prawo zarządu przekazane zostało Prokuraturze Wojewódzkiej w Ł. Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o zmianie ustawy o prokuraturze, z dniem 1 stycznia 1999r. prokuratury wojewódzkie stały się prokuratorami okręgowymi, zaś na mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 650 ze zm. – w dalszej części także jako ustawa), posiadane prawo zarządu przekształciło się w trwały zarząd. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Nowa opłata została ustalona w wysokości 9 514,80 zł z zachowaniem dotychczasowej stawki w wysokości 0,1% kwoty 9 514800 zł, będącej różnicą wartości nieruchomości 9 893 000 zł i poniesionych nakładów 378 200 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratura Okręgowa w Ł. zarzuciła rażące naruszenie art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że od ceny nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2011r., będącej podstawą do ustalenia aktualnej opłaty nie odlicza się nakładów, które poniosła jednostka organizacyjna na wybudowanie budynków, odbudowę, przebudowę i remont obiektu budowlanego oraz innych urządzeń trwale związanych z gruntem, podczas gdy nakładów tych nie uwzględnia się w cenie nieruchomości. Strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, iż ustalając cenę nieruchomości zabudowanej, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta prawidłowo i zgodnie z art. 88 ustawy w jej wielkości nie uwzględnił nakładów rzeczowych poniesionych przez jednostkę, rzeczoznawca oszacował je wówczas na podstawie przedstawionego przez jednostkę zestawienia nakładów. Natomiast zasada pomniejszania ceny stanowiącej podstawę naliczania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu obowiązuje również w odniesieniu do wartości nieruchomości ustalanej dla potrzeb aktualizacji opłat. Świadczy o tym cel wprowadzenia art. 88 ustawy i usytuowania go po art. 87 ustawy dotyczącym aktualizacji opłat. W ocenie strony, dokonując aktualnej wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2011r. powołany biegły uwzględnił w jej cenie również wartość nakładów poniesionych z własnych środków przez stronę, a więc o te części budynków, które nie zostały jej oddane przez właściciela gruntu w trwały zarząd. Biegły nie dokonał odliczenia tych nakładów ani w kwocie ustalonej w decyzji z 2005 roku, ani w kwocie aktualnie zwaloryzowanej. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2012r. Prokuratura Okręgowa podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko dodatkowo podnosząc, że biegły sporządzając w formie operatu szacunkowego swoją opinię nie zawarł w niej uzasadnienia metod przyjętych do określenia wartości nieruchomości. W szczególności stosując do wyceny metodę inwestycyjną rzeczoznawca nie uwzględnił, iż wyceniona nieruchomość oddana na czas nieokreślony w trwały zarząd na siedzibę jednostki wymiaru sprawiedliwości, nie prowadzącej działalności gospodarczej nie może być wynajmowana i tym samym nie generuje przychodu w postaci czynszu. Biegły nie wskazał także w opinii cech nieruchomości wymienionych w tabeli transakcji mających wykazać podobieństwo do nieruchomości ocenianej. W szczególności nie uzasadnił, ani nie wskazał na czym polega podobieństwo np. w zakresie przeznaczenia gruntu, sposobu użytkowania, wielkości działki. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana nie częściej, niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Dodał, iż zmiana wartości oznacza proces porównania jej aktualnej wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę z wartością nieruchomości ustaloną w chwili oddania jej w trwały zarząd. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ustawy, jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku nabycia budynków i innych urządzeń w trybie, o którym mowa w art. 17 ustawy. Mając na uwadze przytoczoną regulację prawną organ stwierdził, iż nie może zgodzić się ze stroną, że biegły ustalając cenę nieruchomości nie uwzględnił nakładów rzeczowych poniesionych przez jednostkę, gdyż w operacie jako podstawę wyodrębnienia wartości rynkowej nakładów biegły przyjął uszczegółowienie przez stronę, w piśmie z dnia 15 września 2011r., uzupełnienie do pisma z dnia 14 stycznia 2011r., zakres nakładów dokonanych na nieruchomości. Wartość rynkowa nakładów została ustalona na kwotę 378 200 zł, o którą to wartość nieruchomości została pomniejszona. Wojewoda podkreślił, iż wobec powyższego zarzut rażącego naruszenia art. 88 ustawy uznać należy za niezasadny. W odpowiedzi na pozostałe zarzuty sprecyzował, iż biegły w części 3 operatu pt. "Wycena" w rozdziale 3.3 opisał wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, co jest zgodne z § 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Nadto, opierając się na art. 134 pkt 2 ustawy, biegły uwzględnił rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości oraz rodzaj i stan wycenianego gruntu, określił zbiór cech rynkowych o charakterze lokalnym mających wpływ na wartość, sąsiedztwo i możliwość zagospodarowania związaną z uwarunkowaniami planistycznymi i technicznymi. Wymienionym cechom przypisał procentowe wagi i dokonał ich oceny. Wojewoda za niezasadny uznał także zarzut, iż operat nie uwzględnia faktu, iż nieruchomość nie generuje dochodu, jednakże biegły oszacował nieruchomość w podejściu dochodowym przy zastosowaniu metody inwestycyjnej. Zgodnie z pkt 3.2.1. ppkt a) Noty Interpretacyjnej Nr 2 NI 2 "Zastosowanie podejścia dochodowego w wycenie nieruchomości" przy metodzie inwestycyjnej podstawą obliczania dochodu z nieruchomości są wpływy czynszowe oraz pozaczynszowe. Wyjaśnił, iż opisaną metodę stosuje się w odniesieniu do obiektów biurowych, magazynowych, handlowych, lokali użytkowych, garaży wielostanowiskowych. Przy czym dodał, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż organ administracji ma obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym, jednak sama metodyka szacowania nie może być przedmiotem rozważań organu, jak i sądu, odnosi się bowiem do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokuratura Okręgowa w Ł. zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 2, art. 88 ustawy, § 34 ust. 4 w związku z ust. 3, § 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie do ceny nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę w operacie nakładów, które poniosła jednostka. Nadto art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 34 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie drugie oraz § 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieokreślenie w zleceniu dla biegłego rodzaju obiektów położonych na nieruchomości, które trwały zarządca z własnych środków odbudował, rozbudował, nadbudował, przebudował lub wyremontował w latach 1999-2003 oraz poprzez nieuzupełnienie dowodu w postaci operatu o aktualne wyliczenie wartości nakładów strony lub wyodrębnienie z ceny nieruchomości nakładów w wielkości określonej w decyzji z [...] roku o ustaleniu dotychczasowej opłaty, w następstwie nieodliczenie tych nakładów. Nadto naruszenie rat. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczność dotycząca wzrostu wartości została udowodniona w sytuacji, gdy cena nieruchomości i aktualna opłata roczna ustalona została na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę z naruszeniem art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy oraz § 34 ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 35 ust. 2, ust. 3, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu znacznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w Ł., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającą o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu sprawowanego przez Prokuraturę Okręgową w Ł. na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. A 152. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 87 stosownie do którego wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się, z urzędu albo na wniosek jednostki organizacyjnej posiadającej nieruchomość w trwałym zarządzie, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Z kolei z art. 88 ustawy wynika, iż jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku nabycia budynków i innych urządzeń w trybie, o którym mowa w art. 17. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Przy czym, jak przewiduje § 34 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości oddawanej w trwały zarząd lub na potrzeby aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności. Wartość, o której mowa w ust. 1, określa się łącznie dla gruntu i dla części składowych tego gruntu. Przy określaniu wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Rodzaje tych budynków i innych urządzeń określa w zleceniu zamawiający wykonanie wyceny. Mając na uwadze przywołane uregulowanie podkreślić trzeba, iż organy administracji badając sporządzony dla potrzeb niniejszej spawy operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2011r. pominęły, iż nie zostały w nim uwzględnione wszystkie poniesione przez stronę skarżącą nakłady. Zachowanie takie stoi w sprzeczności z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym obowiązkiem oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Ugruntowany jest bowiem pogląd, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, ze może on działać w sposób dowolny. Operat stanowi opinie biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości co do treści, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, ani samodzielnie ustalać wartość nieruchomości (vide. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt II SA/Sz 96/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie wzbudził wątpliwości organu fakt pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego, w aktualnym operacie z listopada 2011 roku, nakładów poniesionych przez stronę skarżącą w latach 1999-2003 i ustalonych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ pominął te niemałe nakłady, skupiając się jedynie na tych wykonanych po 2005 roku, co oczywiście było zasadne, gdyż nie można wykluczyć, iż strona po tym czasie poniosła kolejne nakłady. Niemniej jednak nie uzasadniało to pominięcia nakładów znanych organowi z urzędu i ustalonego dla potrzeb decyzji z listopada 2005 roku stanu sprawy. Na nakłady te wskazywał skarżący już na etapie odwołania, a organ odwoławczy zupełnie bezkrytycznie je pominął, nie zauważając zarzutów odwołania i pisząc, że nakłady to tylko te, które zostały wymienione w piśmie uszczegóławiającym z 15 września 2011 roku złożonym w toku postępowania. Organ nie zauważył również, że pismo to było odpowiedzią strony na zapytanie organu pierwszej instancji "jakie nakłady zostały poniesione po roku 2005" a więc poprzedniej wycenie dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu. W chodzi o nakłady, których wartość wyliczona na 2005 rok zamyka się w kwocie 3 848 400 zł. Ta kwota niewątpliwie wpłynęłaby na wyliczenia końcowe, jednakże jej brak nie wzbudził zastrzeżeń organu. A trzeba zauważyć, iż okoliczność tę powoływała strona skarżąca już w odwołaniu, jednakże organ odwoławczy nie ustosunkował się do tych zarzutów odwołania. W ocenie Sądu dostrzeżenie tych nieprawidłowości operatu winno skutkować wystąpieniem przez organ do autora operatu o stosowne wyjaśnienia, gdyż w efekcie końcowym operat szacunkowy jest dokumentem, na podstawie którego, organ wylicza opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu. Nie dysponując wiedzą specjalistyczną nie może sam korygować zawartości takiego dokumentu, przy czym, co zostało już podkreślone, jest obowiązany do zweryfikowania swoich zastrzeżeń z biegłym rzeczoznawcą, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, przyjmując przedstawioną mu wycenę z operatu szacunkowego i to mimo podniesionych zastrzeżeń strony. Bezkrytycznie przyjmując przygotowany operat jako w pełni prawidłowy, spójny i zupełny, organ dopuścił jako istotny dowód w sprawie dokument, który wymaga weryfikacji. Nie sposób bowiem nie dostrzec, iż kwota nakładów poniesionych przez stronę skarżącą a nie uwzględniona przez rzeczoznawcę będzie miała wpływ na ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Dostrzeżone uchybienia obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W toku ponownej analizy akt sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wytyczne Sądu, ponownie wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i przeprowadzić jego wszechstronną ocenę, stanowiącą punkt wyjścia dla dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych i odpowiednich do nich ocen materialnoprawnych. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, co miało przełożenie na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 87 i art. 88 ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS