II SA/Łd 1025/04

Dnia 16 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. II SA/Łd 1025/04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na A w S. obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 marca 2004 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz planem zagospodarowania działki, obejmującego budowę fundamentów o wymiarach 5 x 18 m; rozbudowę budynku socjalno - magazynowego o wymiarach 35 x 22 m, rozbudowę budynku produkcyjnego o wymiarach 24 x 15 m oraz budowę wiaty o wymiarach 15 x 5 m w której odbywa się proces piaskowania. Organ wskazał, że ww. obiekty są zlokalizowane na terenie A ul. A w S. Ponadto zaznaczono, że do projektu należy dołączyć z zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podał, że postępowanie w sprawie legalności zabudowy posesji firmy A jest prowadzone z urzędu, w następstwie wniosku właścicieli okolicznych nieruchomości. Przeprowadzona wizja w terenie pozwoliła stwierdzić, iż na przedmiotowej posesji zlokalizowane są budynki po byłym zakładzie produkcyjnym obuwia zdrowotnego. Właściciel uzyskał w dniu [...] decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania r. znak [...] wydaną przez Wójta Gminy S. W stosunku do zatwierdzonego projektu inwestor wybudował fundamenty o wymiarach 5 x 18 m, na których posadowiona jest komora lakiernicza, oraz wybudował wiatę konstrukcji drewnianej, obitą blachą o wymiarach 15 x 5 m, w której odbywa się proces piaskowania. Organ I instancji stwierdził również, że inwestor przebudował znajdujący się na terenie posesji budynek socjalno - magazynowy o dobudowaną część konstrukcji stalowej, obitą blachą, o wymiarach 7 x 35 m oraz dokonał nadbudowy budynku produkcyjnego o wymiarach 24 x 15 m, wykonując konstrukcję stalową, obitą blachą, która podwyższyła przedmiotowy obiekt o 5 m. Wyżej opisany zakres robót został przez inwestora wykonany na przestrzeni lat 2001 – 2003. Inwestor nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów, co powoduje uznanie tej inwestycji jako samowoli budowlanej skutkiem czego jest zastosowanie postanowień płynących z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Firmie A z siedzibą w S., dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów: fundamentów o wymiarach 5 x 18 m, rozbudowy budynku socjalno magazynowego o wymiarach 35 x 22 m, rozbudowy budynku produkcyjnego o wymiarach 24 x 15 m oraz wiaty o wymiarach 15 x 5 m. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor, pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia [...] obowiązku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. U. – właściciel firmy A. Zarzucił on, że organ pominął okoliczność tymczasowości obiektów. Nie uwzględnił nadto stanu faktycznego, bowiem firma A od dwóch lat bezskutecznie starała się rozbudować zakład, a działania urzędów nie pozwalają na zgodną z prawem rozbudowę. Obiekty wykonano w formie konstrukcji tymczasowej rozbieralnej - konstrukcja stalowa i blacha. Nałożony obowiązek opracowania dokumentów nie został wykonany, gdyż nie było wolą skarżącego legalizowanie obiektów tymczasowych. Istnieją opracowane projekty budowlane na trwałą rozbudowę zakładu, która zostanie zrealizowana niezwłocznie po dopełnieniu wszelkich formalności. Skarżący podkreślił, że wysokość opłaty legalizacyjnej byłaby niewspółmierna do wartości tymczasowej rozbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że organ nadzoru budowlanego stosując tak restrykcyjną sankcję jak rozbiórka powinien jednoznacznie określić jej przedmiot w sposób nie budzący wątpliwości. W aktach sprawy brak jest mapy geodezyjnej obejmującej nieruchomość położonej przy ul. A w S., bądź szkicu tej działki z określeniem usytuowania istniejących obiektów i ze wskazaniem samowoli budowlanych. Ze względu na znaczny i różnorodny charakter zainwestowania przedmiotowej działki niezbędne jest dołączenie do rozstrzygnięcia załącznika graficznego wskazującego położenie na działce obiektu objętego nakazem rozbiórki. Umożliwi to w przypadku niezrealizowania nakazu prawidłowe prowadzenie egzekucji administracyjnej. Ponadto stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji został nieprawidłowo określony adresat nakazu rozbiórki. A nie stanowi odrębnego podmiotu praw i obowiązku, ale jest jedynie nazwą, pod którą B. U. prowadzi działalność gospodarczą. Zatem wszelkie obowiązki powinny być nakładane na właściciela A jako inwestora. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał B. U., właścicielowi firmy A z siedzibą w S. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów fundamentów o wymiarach 5 x 18 m, rozbudowy budynku socjalno magazynowego o wymiarach 35 x 22 m; rozbudowy budynku produkcyjnego o wymiarach 24 x 15 m oraz wiaty o wymiarach 15 x 5 m. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli na terenie posesji firmy A wykonano zalecenia płynące z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i ponownie zastosowano przepisy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. U. wniósł o wstrzymanie nakazu rozbiórki do czasu uzyskania pozwolenia na rozbudowę. Odwołujący podniósł argumenty wskazane już we wcześniejszym odwołaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, nakazanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować sankcje o jakich mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, czyli wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił skarżonej decyzji naruszenie postanowień art. 48 Prawa Budowlanego przez pominięcie okoliczności, że dobudowa podjęta została po uprzedniej częściowej rozbiórce budynku podstawowego i połączona z nim w sposób trwały, tak że ewentualna rozbiórka dobudowy wymagałaby jednoczesnego nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996 r. sygn. II SA/Wr 235/96 (nie publ.). B. U. podkreślił, że budynek socjalno - magazynowy w wyniku dokonania nakazanej rozbiórki zostałby pozbawiony ściany zewnętrznej o dł. 35 m, natomiast w budynku produkcyjnym musiałaby ulec rozbiórce część podwyższonych ścian zewnętrznych oraz cała konstrukcja dachu. Dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje jednoczesnego nakazania doprowadzenia przedmiotowych obiektów do stanu poprzedniego. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje uwzględniać słuszny interes strony w toku prowadzonego postępowania. Skarżący ponowił argument, iż przyczyną dokonania inwestycji bez zezwolenia było poczucie bezsilności spowodowane wydłużonym oczekiwaniem na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że powołane przez skarżącego orzeczenie wydane zostało w innym stanie prawnym, a nadto spotkało się z krytyką doktryny. Podczas rozprawy w dniu 16 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że komora lakiernicza jest maszyną, której uruchomienie wymagało postawienia fundamentów dla jej uruchomienia, natomiast piaskarnia jest zrobiona z konstrukcji chłodni i jest to konstrukcja postawiona bez fundamentów, na płytach betonowych, które stanowią utwardzenie placu. Wiata o wymiarach 15 x 5 m, określona w decyzji, jest piaskarnią. Na mapie załączonej do protokołu oględzin z miesiąca lipca 2004 r. piaskarnia jest oznaczona punktem 4. Przebudowa budynku nr 3 polegała na podwyższeniu dachu i przesunięciu ściany o 1 m. W budynku nr 2 ściana została przesunięta o 3,5 m w stronę podwórka, a dach pozostał ten sam. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. W świetle tak zakreślonej kognicji sądu skarga jest uzasadniona. Należy przy tym podkreślić, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy o p.s.a.). Poza sporem jest, że skarżący wykonał obiekty będące przedmiotem niniejszego sporu, nie wszczynając procedury uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie wyjaśniono jednak, czy w ogóle wszczęcie takiej procedury było konieczne wobec wszystkich prac objętych obowiązkiem rozbiórki. Nie ustalono charakteru poszczególnych prac i naniesień dokonanych przez inwestorów oraz nie dokonano oceny co do zakwalifikowania ich do robót, które podlegają rygorom uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też do takich prac, które rygorom prawa budowlanego nie podlegają. Nie przyporządkowano inwestycji definicjom zawartym a art. 3 prawa budowlanego. Organ nie wskazał, czy zakwalifikował sporne inwestycje jako roboty budowlane, jako obiekty, nie rozważył, czy nie podlegają one wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 29 prawa budowlanego, czy niezbędne było dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 prawa budowlanego, czy możliwe jest zobowiązanie do nakazania rozbiórki powiększonej hali produkcyjnej. Należało też rozważyć, jaki wpływ na istniejącą konstrukcję hali produkcyjnych miałaby ewentualna likwidacja ich rozbudowy. Uniemożliwia to weryfikację zaskarżonej decyzji i czyni zasadnym zarzut niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 77 i 80 k.p.a.). Ponadto należało przy ponownym rozpoznaniu sprawy skorygować również postanowienie, którym nałożono obowiązek przedłożenia dokumentacji. Zaniechanie zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych w tym orzeczeniu obowiązków doprowadziło do sytuacji, w której inny podmiot został zobowiązany do wykonania obowiązków, zaś innemu nakazano rozbiórkę obiektów Organ I instancji winien był skorygować postanowienie wzywające do przedłożenia dokumentacji, nakładając określone obowiązki na B. U. Z uwagi na powyższe, uznając, że doszło do naruszenia zasad postępowania, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt1 c w zw. z art. 135 ustawy o p.s.a. Z mocy art. 152 ustawy o p.s.a. należało stwierdzić, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.