II SA/Łd 1025/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru utwardzenia kostką brukową części działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zgłaszającej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru utwardzenia kostką brukową o powierzchni ok. 500m2 części działki budowlanej nr 1090/2 w obrębie ewidencyjnym [...], gm. G., w pkt 1 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utwardzenia terenu części działki budowlanej nr 1090/2 – do linii rozgraniczającej drogi gminnej rokadowej zaznaczonej w planie miejscowym (symbol 15KD-G) w obrębie ewidencyjnym [...], gm. G. i stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tej części wniosku M. T., natomiast w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terenu części działki budowlanej nr 1090/2 — w linii rozgraniczającej drogi gminnej rokadowej zaznaczonej w planie miejscowym (symbol 15KD-G) w obrębie ewidencyjnym [...], gm. G.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji była niezgodność zamierzonych przez M. T. robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Głuchów z dnia 30 października 2007r., nr XIII/78/07 (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2007r., nr 384, poz. 3761). Następnie Wojewoda wskazał, że inwestor zgłosił do organu I instancji zamiar realizacji robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana w uzasadnieniu także jako: "ustawa"). Do zgłoszenia inwestor załączył kopię mapy do celów lokalizacyjnych z zaznaczeniem zgłoszonych prac budowlanych sięgających do granicy własności działki nr 1090/2 z działką nr 1097 stanowiącej drogę krajową nr [...]. Dalej organ II instancji podkreślił, że z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że większość obszaru działki nr 1090/2 znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem l MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jedynie pas terenu od granicy z działką nr 1097 sięgający na głębokość 12.5m działki nr 1090/2 oznaczony został innym symbolem tj. 15 KD-G. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była w związku z powyższym niezasadna w części, bowiem zgodnie z ustaleniami ww. planu utwardzenie terenu działki nr 1090/2 leżącego w jednostce planu l MN mieści się w zakresie prac budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zatem w tej części brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu. W odniesieniu natomiast do sprzeciwu zgłoszonego w zaskarżonej decyzji wobec zamiaru utwardzenia części terenu działki nr 1090/2 oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 15 KD-G Wojewoda uznał, że był on zasadny. Odnosząc się do uwag i zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania Wojewoda podkreślił, że zapis obowiązującego miejscowego planu dotyczący fragmentu działki nr 1090/2 (ustalający na tym terenie przebieg drogi gminnej) stanowi jedynie o braku możliwości prowadzenia na tym terenie innych prac budowlanych poza budową drogi, nie uniemożliwia jednak właścicielowi dotychczasowego korzystania z tego terenu. W tym zakresie zgoda Wójta Gminy Głuchów na wykonanie ww. robót budowlanych na terenie przeznaczonym pod budowę drogi gminnej do czasu jej zrealizowania nie może wywołać zamierzonego skutku. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł M. T. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a także art. 35 ustawy o drogach publicznych oraz art. 145 § 3 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego uniemożliwienie utwardzenia własnej działki, aż do linii rozgraniczającej drogę krajową nr [...] oznacza brak możliwości dojazdu na jego nieruchomość pojazdów specjalnego przeznaczenia, np. straży pożarnej, czy karetce pogotowia. Sprzeciw organu administracji architektoniczno – budowlanej narusza tym samym dyspozycję art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż nie pozwala skarżącemu w sposób zgodny z przepisami prawa rozporządzać swoją rzeczą. Decyzja jest sprzeczna z dyspozycją art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego, gdyż uniemożliwia dostęp do drogi publicznej oraz art. 145 § 3 Kodeksu cywilnego, gdyż nie uwzględnia interesu społeczno –gospodarczego skarżącego. Skarżący wskazał również na art. 35. ust 4 ustawy o drogach publicznych oraz to, że utwardzenie przez niego terenu na spornej części jego działki ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawa budowlane. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2014r. skarżący podtrzymał dotychczas podniesione zarzuty i wniósł o uchylenie wszystkich wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W zakreślonej wyżej kognicji sądu stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bezpodstawnie odmawiając skarżącemu prawa do zrealizowania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu własnej nieruchomości, co musiało skutkować wyeliminowaniem tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych należy się legitymować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednakże stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W takiej sytuacji, w myśl art. 30 ust. 1 i 2 ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenia, o którym mowa, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 ustawy). Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zamierzone przez skarżącego roboty budowlane były zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość będąca własnością skarżącego jest działką budowlaną o nr ewid. 1090/2, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie G., na terenie której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchów zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Głuchów z dnia 30 października 2007r., nr XIII/78/07 (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2007r., nr 384, poz. 3761). Z ustaleń wskazanego planu miejscowego wynika, że zdecydowana część nieruchomości skarżącego położona jest na terenie objętym jednostką planistyczną o symbolu l MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast pozostała część działki o nr ewid. 1090/2 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15KD-G, tj. gminnej drogi rokadowej. Zgodzić się zatem należy z organami administracji architektoniczno – budowlanej, że na terenie o symbolu 15KD-G co do zasady możliwa jest wyłącznie realizacja tylko takich robót budowlanych, które są związane z budową gminnej drogi rokadowej. Jednak uwadze organów umknął przepis art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, które mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlane. Do takich przepisów należy zaliczyć art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260). Stosownie do powołanych przepisów w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W pasie terenu, o którym mowa, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca zdawał sobie sprawę z tego, że wprowadzenie obowiązku uwzględniania w planach miejscowych pasów terenu przeznaczonych pod przyszłą budowę dróg o odpowiedniej szerokości, wiązać się będzie z ograniczeniem prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Z kolei realizacja zaplanowanej inwestycji drogowej może zostać odsunięta w czasie lub trwać latami. Dlatego też wprowadzono możliwość wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, których usunięcie w wypadku budowy drogi nastąpi na koszt właściciela, bez odszkodowania. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość ograniczonego zagospodarowania terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod przyszłą drogę pod rygorem usunięcia zrealizowanych obiektów i urządzeń budowlanych na koszt właściciela. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem skoro przepisy szczególne rangi ustawy, pomimo zapisów planu miejscowego, dopuszczają realizację określonych robót budowlanych to oznacza, że nie było podstaw do zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można zgodzić się jednak ze skarżącym, iż skoro utwardzenie terenu ma charakter czasowy, tzn. trwać będzie do czasu wybudowania drogi to znaczy, że jest to obiekt budowlany tymczasowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 ustawy przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt niepołączony trwale z gruntem. Obiektem budowlanym jest z kolei: 1) budynek wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi; 2) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; 3) obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 lit. a – c ustawy). Utwardzenie terenu jest natomiast niczym innym, jak urządzeniem budowlanym, związanym z budynkiem, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy). Jak wynika z akt sprawy realizacja zamierzonych przez skarżącego robót budowlanych miała zapewnić należyty dojazd do znajdujących się na terenie jego nieruchomości budynków, a tym samym umożliwienie użytkowania tych budynków zgodnie z ich przeznaczeniem, a zatem nie sprzeciwia się treści przepisu art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Nie można również podzielić zarzutów pełnomocnika skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa cywilnego. Decyzja w przedmiocie sprzeciwu nie jest bowiem formą prawną ograniczenia prawa własności, lecz jest formą kontroli ze strony organu administracji zgodności zamierzonych robót budowlanych z obowiązującym prawem. Inaczej mówiąc decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, czyli stwierdzający, że dane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami. Jeżeli zatem niezgodność, o której mowa wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to znaczy, że ewentualnym źródłem ograniczenia prawa własności jest plan miejscowy. Kwestionowanie zapisów planu miejscowego odbywa jednak w innym trybie, tj. w drodze skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także mieć na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, co do materialnego charakteru trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. a.tp.