II SA/Łd 1028/09

Dnia 19 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy A na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki placu zabaw 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1028/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A rozbiórkę placu zabaw dla dzieci, usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż na terenie nieruchomości przy ul. A usytuowany jest plac zabaw, na którym znajdują się dwie ławki, piaskownica oraz zestaw zabawowo-ćwiczeniowy składający się z huśtawek, zjeżdżalni i drabinek. Urządzenia zamocowane są za pomocą kotew o długości ok. 50 cm, wbitych w grunt. Plac zabaw jest ogrodzony drewnianym płotkiem o wysokości 1 m. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,6 m od parkingu samochodowego na 8 stanowisk postojowych, w odległości 7,62 m od budynku przy ul. B. oraz w odległości 8,42 m od budynku przy ul. A. Mając na uwadze powyższe odległości, organ stwierdził, iż w trakcie montażu i ustawiania urządzeń na wyznaczonym pod plac terenie nie zostały zachowane warunki określone w § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ uznał, iż nie ma możliwości doprowadzenia posadowionego placu zabaw do stanu zgodności z przepisami, w szczególności przesunięcia placu zabaw z dala od parkingu samochodowego, co dało podstawy do orzeczenia o rozbiórce placu zabaw. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty, podniosła, że organ a priori założył, iż w stosunku do obiektu znajdują zastosowanie wymogi § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nie zbadał, czy przedmiotowy obiekt stanowi plac zabaw w rozumieniu § 40 rozporządzenia. Przepis § 40 rozporządzenia dotyczy placów zabaw zlokalizowanych w zespole budynków wielorodzinnych, objętych jednym pozwoleniem na budowę. Z tego też względu, występujące w przepisach techniczno–budowlanych, pojęcie placu zabaw należy interpretować jako odnoszące się do większego skupiska obiektów małej architektury służących rekreacji, mających charakter publiczny, tj. otwartych i dostępnych powszechnie dla nieograniczonego kręgu osób. Utożsamianie każdego obiektu małej architektury, takiego jak huśtawka czy piaskownica z placem zabaw nie jest uzasadnione zarówno z punktu widzenia systematyki i zakresu pojęciowego aktów prawnych z zakresu prawa budowlanego, jak i ze względów racjonalnych i celowościowych. Bez takiego rozróżnienia powstanie przydomowych czy też przyprzedszkolnych miejsc zabaw byłoby, zdaniem odwołującego się, niemożliwe. Wskazano również, iż obiekt małej architektury nie odnosi się do zespołu budynków wielorodzinnych, ale do jednego budynku wielorodzinnego, który istnieje na nieruchomości. Powyższe cechy eliminują obiekt z zakresu pojęcia plac zabaw w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ponadto wskazano, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy obiektów wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach technicznych. Tymczasem, organ nadzoru nie podjął się oceny, czy odstępstwo od przepisów ma charakter istotny. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż normy odległościowe mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich stosowanie nie zależy od woli właściciela nieruchomości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 140 kpa i art. 138 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez odniesienia się do treści odwołania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała argumenty podnoszone już w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. uczestnik postępowania B.R. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż swoboda działania Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości wspólnej nie uprawnia do podejmowania działań naruszających prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki placu zabaw. Jak wynika z akt sprawy, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A, uchwałą nr [...], podjęła decyzję o posadowieniu na ogrodzonym i zamkniętym terenie nieruchomości zestawu modułowego zabawek, złożonego ze zjeżdżalni, huśtawek, wieży oraz piaskownicy. Nie ulega wątpliwości, iż poszczególne elementy zestawu modułowego stanowią obiekty małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), których posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji. W kategoriach obiektu małej architektury należy również traktować niewielki zbiór tych obiektów, wydzielony z przestrzeni za pomocą niewysokiego ogrodzenia, tworzący plac zabaw. Z faktu, że przedmiotowy obiekt małej architektury nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu, nie można wywodzić, iż nie podlega on żadnym rygorom prawa budowlanego. Posadowienie placu zabaw musi bowiem odpowiadać wymogom zawartym w ustawie Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego zarzucił Wspólnocie Mieszkaniowej, że plac zabaw został zlokalizowany z naruszeniem przepisów § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 40 ust. 3 powyższego rozporządzenia. Kwestią sporną w sprawie stanowi tym samym niezachowanie odległości placu zabaw od urządzonego przez Wspólnotę Mieszkaniową parkingu z 8 miejscami postojowymi oraz od budynków mieszkalnych. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość wydzielonych miejsc postojowych (w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie), w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży nie może być mniejsza niż 10 m. W rozpoznawanej sprawie odległość liczona od placu zabaw do parkingu jest mniejsza niż 10 m, gdyż wynosi zaledwie 1,6 m. Posadowienie placu zabaw w takiej odległości od miejsc postojowych narusza co do zasady przepis § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślenia jednak wymaga, że aby skutecznie podnosić zarzut sprzecznego z przepisami technicznymi usytuowania placu zabaw względem innego obiektu budowlanego, nie może budzić wątpliwości legalność tegoż obiektu. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której nielegalnie wybudowany obiekt (parking) wpływa na postrzeganie legalności innego obiektu (placu zabaw). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy sporny parking, zlokalizowany na terenie należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej, wybudowany został w zgodzie z przepisami cytowanego rozporządzenia. W szczególności organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił, czy miejsca postojowe, oznaczone przez Wspólnotę Mieszkaniową jako parking, znajdują się w dopuszczalnej przepisami odległości od innych budynków mieszkalnych. Odległość ta bowiem również powinna wynosić 10 m. Ponadto wyjaśnienia wymaga fakt wydzielenia miejsc postojowych. Warto bowiem zwrócić uwagę, iż organ nadzoru budowlanego określa sporny parking, znajdujący się na nieruchomości, jako miejsca postojowe niewydzielone i nieoznakowane. Wagi powyższej okoliczności nie sposób pominąć, zważywszy że przepisy § 19 rozporządzenia odnoszą się jedynie do wydzielonych miejsc postojowych. Stosownie natomiast do § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Z ustaleń organu wynika, iż odległość placu zabaw do budynku przy ul. B. wynosi 7,62 m, zaś do budynku przy ul. A – 8,42 m. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nie została zachowana odległość placu zabaw od budynków mieszkalnych. I choć zasadnie w zaskarżonej decyzji wywodzi organ, iż przepisy dotyczące zachowania odległości między obiektami mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to jednak nie każde naruszenie warunków technicznych wywoływać będzie skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, nakaz rozbiórki przedmiotowego placu zabaw jest możliwy, jeśli roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że warunkiem orzeczenia rozbiórki obiektu jest wykazanie, iż odstępstwo od wymogów, zawartych w przepisie § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter istotny. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje tymczasem, że organy nadzoru budowlanego zaniechały rozważenia, czy odstępstwo od norm technicznych ma charakter istotny. Wobec powyższego orzeczenie o nakazie rozbiórki należy uznać za przedwczesne. Odnosząc się natomiast do argumentów strony skarżącej, kwestionujących sposób pomiaru odległości, należy wskazać, iż prawidłowe jest dokonywanie pomiarów od płotków ogrodzeniowych, nie zaś od najdalej wysuniętych elementów składowych placu zabaw. Przyznać wypada, że ani przepisy ustawy – Prawo budowlane, ani przepisy techniczne nie zawierają definicji pojęcia "plac zabaw". Nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie może ulec skonkretyzowaniu na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. I tak, jeśli obszar obejmujący zbiór wszystkich elementów zespołu modułowego (zabawek) został wyodrębniony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia, to powstały w ten sposób teren tworzy bez wątpienia plac zabaw. W konsekwencji brak jest podstaw, aby odległości od placu zabaw do innych obiektów budowlanych liczone były w odniesieniu do poszczególnych elementów placu. Wbrew zarzutom strony skarżącej, wypada także stwierdzić, że brzmienie przepisów § 40 rozporządzenia nie uprawnia do przyjęcia, iż zasady sytuowania placów zabaw odnoszą się wyłącznie do większego skupiska obiektów małej architektury służących rekreacji, mających charakter publiczny, tj. otwartych i dostępnych powszechnie dla nieograniczonego kręgu osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stoi na stanowisku, że przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadza wymóg zachowania odległości od placów zabaw do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zabudowie wielorodzinnej, niezależnie od charakteru przestrzeni (ogólnodostępna czy zamknięta). Reasumując, nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Należy bowiem stwierdzić, że przy orzekaniu o rozbiórce placu zabaw, organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji uchybiły przepisom postępowania nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący kwestii legalności parkingu, a także nie podejmując się próby wykazania, czy odstępstwa od warunków technicznych mają charakter istotny. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej dokładnie ustalą, czy lokalizacja parkingu odpowiada przepisom technicznym oraz rozważą, czy naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter istotny w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. AG ----------------------- 1