II SA/Łd 103/05

Dnia 22 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. U. i C. P. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. U. i C. P. U. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego mocą decyzji z dnia [...] nakazał A. Z. i G. Z. przedłożenie w terminie do dnia 31 maja 2004 roku, 3 egzemplarzy określonych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 29a w Ł.. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 16 stycznia 2004 roku stwierdzono, iż A. Z. i G. Z. wykonali w części budynku mieszkalnego roboty budowlane polegające na remoncie klatki schodowej i wymianie schodów, adaptacji części tarasu poddasza użytkowego na łazienkę, wymianie dachu nad klatką schodową. Roboty te zostały wykonane w roku 2000 bez zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną, gazową i grzewczą z kotła gazowego i węglowego. Po złożeniu przez inwestorów dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany zmian i przeróbek dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 29a i udzielił A. Z. i G. Z. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych według projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż inwestorzy w dniu 13 sierpnia 2004 roku złożyli wymagane dokumenty, które następnie uzupełnili i poprawili w dniu 30 września 2004 roku. Ze złożonych dokumentów wynika konieczność wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzona w dniu 15 września 2004 roku wizja lokalna potwierdziła zgodność złożonej inwentaryzacji budowlanej ze stanem faktycznym. W odwołaniu od powyższej decyzji J. U. i C. P. U. wyjaśnili, iż po zapoznaniu się ze złożoną dokumentacją uznają ją za sporządzoną nierzetelnie i nieprawdziwie, jest ona również niekompletna. W treści uzasadnienia wskazali na merytoryczne zarzuty przeciwko złożonej przez inwestorów inwentaryzacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie I instancji i orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku złożenia dokumentacji. W motywach organ odwoławczy podał, iż decyzja I instancji została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 roku Nr 203, poz. 2016 ze zm.), znowelizowany przez art. l pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przepis art. 51 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 roku, obligował właściwy organ, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, do sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. l pkt 3 i wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Powyższy tryb postępowania dotyczył wyłącznie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji inwestycji i jego celem było umożliwienie kontynuacji robót budowlanych po przedłożeniu stosownego projektu zamiennego. Natomiast, jak podał organ odwoławczy, przedmiotowa sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego tj. prowadzenia robót bez zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno – budowlanej, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonej dokumentacji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. Jak ocenił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., taki stan faktyczny w świetle znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego nie dawał organowi I instancji możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bez względu na prawidłowość wykonania obowiązku. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. l pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż oznacza to wadliwość decyzji I instancji ze względu na podjęte rozstrzygnięcie w oparciu o przepis prawa nie mający zastosowania w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek określony w decyzji z dnia [...] został w całości wykonany przez inwestorów. Wobec tego organ uchylił rozstrzygnięcie I instancji i orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 pkt l Prawa budowlanego o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ nie uznał ich zasadności wskazując, iż wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja trybu postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do dalszej ingerencji organu nadzoru budowlanego, jeśli po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2, zobowiązującej inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, okaże się, że w budynku niezbędne jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Inwestor, wraz z dokumentacją, złożył m. in. oświadczenie osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami i organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego oświadczenia. Organ wyjaśnił ponadto, że kwestie sporne dotyczące naruszenia własności na skutek działań inwestycyjnych wykraczają poza regulacje ustawy Prawo budowlane i należą do właściwości sądów powszechnych z powództwa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. U. i C. P. U. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w części dotyczącej stwierdzenia wykonania obowiązku, jako sprzecznej w prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kontestowana decyzja, zdaniem strony, narusza przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy nie złożyli projektu budowlanego, ponieważ ten złożony jest nierzetelny. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego powinien sam ocenić projekt, a nie uznawać za wiążące dla niego stwierdzenia osób sporządzających dokumentację. Istniejący stan na działkach stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną. Dotychczasowe działania organów, w ocenie skarżących, stwarzają przekonanie, że po zgromadzeniu odpowiedniej dokumentacji budynek przy ul. A 29a zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. U. i C. P. U. jest zasadna. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W celu określenia kognicji Sądu warto wskazać, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] zobowiązał A. Z. i G. Z. do złożenia określonej dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego stanowiącego ich własność. Po złożeniu dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] zatwierdził powyższy projekt budowlany zmian i przeróbek oraz udzielił pozwolenia na wykonanie przez inwestorów robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – J. U. i C. P. U., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie I instancji i orzekł o stwierdzeniu wykonania przez inwestorów obowiązku złożenia dokumentacji. Na wstępie rozważań mających na celu ukazanie błędu organów zwrócić uwagę należy na zarzuty zawarte w odwołaniu J. U. i C. P. U. Znacząca ich część to argumenty kontestujące prawidłowość złożonej przez inwestorów dokumentacji. Organ odwoławczy nie odniósł się do nich w sposób szczegółowy, nie wyjaśnił dlaczego ich nie podziela i uznaje powyższe argumenty za błędne. Niewystarczającym jest lakoniczne stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że na rozstrzygnięcie nie mają wpływu zarzuty przedstawione odwołaniu oraz, że organ nie ma podstaw do kwestionowania przedłożonego przez inwestorów oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, iż roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu na tyle ogólne stwierdzenia organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych w treści przepisu art. 107 § 1 kpa. Przepis ten w szczególności stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać m. in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na tym etapie warto również zwrócić uwagę na unormowanie przepisu art. 75 § 1 kpa, dokumentacja złożona przez inwestorów stanowi dowód w sprawie. To organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Pracownicy organu nadzoru budowlanego w zakresie orzekania w sprawach mają obowiązek posiadać stosowną wiedzę w celu oceny materiału złożonego przez stronę. Zatem organ nadzoru miał możliwość merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, czego jednak zaniechał. W tym miejscu skład orzekający chciałby zwrócić uwagę na naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. także unormowania przepisu art. 107 kpa. Również uzasadnienie decyzji datowanej na dzień [...] nie spełnia wymagań stawianych decyzjom administracyjnym. To umotywowanie ogranicza się jedynie to stwierdzenia, iż obowiązek nałożony wcześniejszą decyzją został wykonany. Decyzja I instancji w szczególności nie zawiera uzasadnienia prawnego, czyli nie ma w jej treści wyjaśnionej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego przeprowadził w dniach 16 stycznia 2004 roku i 15 września 2004 roku wizje lokalne. Zawiadomienia o przeprowadzeniu wizji załączone są do akt administracyjnych I instancji. Brak jest jednak potwierdzeń odbioru tych pism przez strony postępowania, co powoduje, iż nie można ocenić czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 79 § 1 kpa. Zachowanie wymagań z art. 79 i 81 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzanego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, a nieposzanowanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 roku, II SA 1210/99, Lex Nr 46806; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 roku, III SA 1035/97, Lex Nr 36901; wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 roku, SA/Wr 664/95, Lex Nr 27053; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 roku, II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13). Wreszcie w ocenie składu orzekającego, organ ponownie prowadząc postępowanie powinien jeszcze raz ocenić krąg osób, które winny brać w nim udział. W piśmie z dnia 18 grudnia 2003 roku skierowanym przez Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazano nazwisko K. i K. M. Adres tych osób sugeruje, iż powinni być oni współwłaścicielami nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 29. W późniejszym postępowaniu osoby te jednak nie brały udziału. Organy również w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego je pominął. Na marginesie zwrócić uwagę należy na to, iż organ I instancji w piśmie z dnia 17 czerwca 2003 roku powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Jednakże akt ten, z dniem 11 lipca 2003 roku, utracił moc w oparciu o przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Rekapitulując, wskazać należy, iż przedstawione naruszenia prawa procesowego, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], jak i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Ponowne przeprowadzone postępowanie w sposób zgodny z wymogami proceduralnymi doprowadzi do wydania nowego rozstrzygnięcia. Zatem wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zagadnień materialno – prawnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie oceny prawidłowości złożonej przez inwestorów dokumentacji budowlanej, wyjaśnić należy, iż będą one musiałby być jeszcze raz ponownie szczegółowo zbadane przez organ. Organ winien w sposób drobiazgowy odnieść się do nich wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Reasumując, Sąd spostrzegł, iż organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 9, 10 § 1, 79, 80, 81 i 107 kpa. Dlatego na mocy art. 132, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.