II SA/Łd 103/06

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza na rzecz Z. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 103 /06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. Odmówił Z. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie domu ze zmianą konstrukcji dachu w celu uzyskania poddasza użytkowego, usytuowanego w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji wynika z niezgodności zamierzeń inwestycyjnych z ustaleniami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie dla którego nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią powołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta Ł. wyznaczył na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r. Nr 164 poz.1588) obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Granice analizowanego obszaru wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, w odległości pięciokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (60 m.) Po ponownie przeprowadzonej wizji w terenie i przeprowadzeniu analizy ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Istniejące budynki w przeważającej części są stare, parterowe lub dwukondygnacyjne o przeważnie płaskich dachach. Przy ul. B usytuowany jest budynek wielorodzinny (kamienica), którego charakter i gabaryty w znaczny sposób odstają od zabudowy ul. A. Jednak z uwagi na jego lokalizację na rogu ul. A i F. nie wpływa swoją wysokością na otoczenie w znaczący sposób. Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż budynek wnioskującego jest najwyższym budynkiem w okolicy, wyróżniającym się swoją wysokością. Ponadto jest usytuowany w granicy z działką sąsiednią (A), która jest wąska przez co należy unikać podwyższania budynku. Z uwagi na gabaryty i wysokość budynków na analizowanym obszarze oraz charakter projektowanych prac organ nie widzi możliwości dalszego zwiększenia wysokości przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz orzeczenie możliwości dokonania projektowanej nadbudowy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie pozwala mu na realizację przedsięwzięcia ważnego dla jego rodziny. Podniesienie dachu o 1 metr i zmiana jego konstrukcji pozwoli mu uzyskać poddasze użytkowe dla jego córki, która w najbliższym czasie ma zamiar założyć rodzinę. Ponadto wymiana dachu jest konieczna z uwagi na jego zły stan techniczny i sanitarny. Dokonana nadbudowa domu zdaniem odwołującego się, poprawi wygląd estetyczny otoczenia i polepszy warunki mieszkaniowe jego rodziny. Nie zakłóci natomiast ładu przestrzennego nieuporządkowanej ulicy. W odniesieniu do usytuowania budynku przy B odwołujący podniósł, iż budynek ten jest zlokalizowany w odległości około 30 m. od jego budynku. Ponadto w bliskiej odległości od jego domu (około 70 m.) przy ul. F. znajduje się stary budynek wyższy od jego, a przy ul. F. budowany jest obecnie III kondygnacyjny apartamentowiec. W odniesieniu do kwestii działki sąsiedniej (A) odwołujący się podniósł, iż może przedstawić na piśmie zgodę jej właściciela na podwyższenie swojego budynku. Ponadto odwołujący się podniósł, iż chciał uczestniczyć w przeprowadzonej wizji lokalnej ale organ uznał, iż jest to zbędne i nie powiadomił go o niej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) , na podstawie § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. 2003r. Nr 164 poz.1588) oraz na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 oz 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału ustalono, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało również, że przepisy powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. precyzują w sposób jednoznaczny, wyłączając możliwość dowolności interpretacyjnych, wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Stosownie do § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 7 ust 4. Odnosząc powyższe do wyników analizy cech zabudowy na działkach objętych analizą stwierdzić należało, że są one zabudowane budynkami znacznie niższymi w stosunku do budynku wnioskującego. Budynek usytuowany przy ul. B jest jedynym budynkiem znajdującym się w obszarze analizowanym zbliżonym Gabarytowo do budynku odwołującego się. Natomiast powołane budynki położone przy ul. F.47 i 48 znajdują się poza analizowanym obszarem. Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan zagospodarowania obszaru w sąsiedztwie działki Z. K. można przyjąć, iż projektowany do nadbudowy budynek wnioskującego nie może przekroczyć swoją wysokością dwóch kondygnacji. Wysokość budynku po nadbudowie planowanej przez wnioskującego odbiegająca parametrami od budynków istniejących stanowiłaby wyraźny dysonans. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuowanej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego – radca prawny J. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 7 powołanego rozporządzenia oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniosła, iż zaskarżona decyzja oparta została na błędnej wykładni powołanych przepisów prawnych. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ administracji publicznej wydając decyzje opierając się na wyłącznie formalistycznym ich stosowaniu, w zupełnym oderwaniu od zasadniczego celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zasada ładu przestrzennego. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, niewystarczające jest do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 powołanej ustawy uzyskanie w drodze analizy (przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia ) negatywnych wyników porównania projektu inwestycji ze wskaźnikami zawartymi w § 4 – 8 powołanego rozporządzenia. Oparcie się bowiem na tym czysto formalistycznym badaniu może w konkretnym stanie faktycznym nie urzeczywistniać wspomnianego celu jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Natomiast zasada "dobrego sąsiedztwa" stanowić ma spójny element w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy kiedy, jest odczytywana przez pryzmat celu, jakiemu ma służyć, którym jest w tym przypadku ustalenie zagospodarowania i zabudowy terenu zgodnie z zasadą ładu przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż granice analizowanego terenu zostały wyznaczone dowolnie, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w charakterystyce terenu i jego zabudowy. Planowana nadbudowa ma na celu nie tylko podwyższenie poddasza w celu zapewnienia lokum dla własnej rodziny ale też konieczną do przeprowadzenia renowację dachu. Nadto jak wskazuje pełnomocnik skarżącego, zaniechanie przez właściwe organy szerokiej analizy stanu faktycznego stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zmianą konstrukcji dachu prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm). Zgodnie z zacytowanym wyżej ( w części ustaleniowej ) art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) W niniejszej sprawie analizie podlegać winno występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia, w pierwszym rzędzie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Następnie organ winien rozważyć pozostałe przesłanki nie zależnie od ustaleń dokonanych na gruncie jedynie pkt 1 ust 1 art. 61 ustawy. W tym celu został wytyczony w postępowaniu przed organem I instancji obszar analizowany, odpowiadający pięciokrotnej szerokości działki. Takie ustalenie obszaru analizowanego, jakkolwiek zgodne z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 163 z 19. 09. 2003 r. poz. 1688 ) nie znalazło jednak żadnego uzasadnienia – nie udzielono odpowiedzi dlaczego organ przyjął jako obszar analizowany właśnie taki obszar. W ocenie Sądu organ winien uzasadnić dlaczego przyjął takie granice , a nie np. znacznie większe co mogłoby doprowadzić do zupełnie innych wniosków i rozstrzygnięcia, nie kwitować zaś tej kwestii stwierdzeniem ,,został prawidłowo wyznaczony" . Nie można pomijać, w kontekście powyższych wywodów postawionego w sprawie zarzutu przez skarżącego, że w odległości około 70 m znajdują się dwa budynki mieszkalne znacznie większe od jego budynku przy ulicy F. nr [...] i nr [...]. Załączona do decyzji analiza graficzna przedstawiona na mapie w skali 1 : 500 nie pozostawia wątpliwości, że obszar analizowany to jedynie 60 m , przy szerokości działki skarżącego 12 m , która to szerokość niejako wręcz wymusza zabudowę bliźniaczą, z uwagi na istniejące przepisy odnoszące się do odległości budynków względem działki sąsiada. Jest to bardzo mały obszar dla ustalenia, jak to pisze organ dobrego sąsiedztwa i mógłby taki się ostać, pod warunkiem jednak, że organ uzasadniłby jego granice. Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie więc rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4645/2003, niepubl.). To ogromne wyczucie organów administracji, w toku podejmowania decyzji winno stać również na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej wszystkim obywatelom na gruncie art. 32 ust. 1 równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą z art. 64, szczególnie ust. 3 gwarantującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Nabiera powyższe szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy to na organach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a planów takich nie ma od daty 1 stycznia 2004 r. , a więc ponad dwa lata. Oceniając występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podnieść, iż przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) bowiem jego celem jest wprowadzenie kontynuacji zarówno funkcji jak i formy zabudowy ". Przywołany przepis mówi o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie oznacza to, że chodzi o działkę bezpośrednio przylegającą do działki, której dotyczy wiosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiedztwo to jest raczej wyznaczane przez granice obszaru analizowanego i z samego tego faktu wyklucza zawężenie rozważań do działki bezpośrednio sąsiadującej. Dlatego niezwykle istotne jest uzasadnienie granic obszaru analizowanego, dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice swej analizy. Takie wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby niewątpliwie w dużym stopniu wolność zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby to do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Dlatego należy uznać, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495-497). Mylne również jest rozumienie przez organy obu instancji funkcji oraz cech zabudowy danego terenu analizowanego. W ramach poprowadzonego obszaru analizowanego organy ustaliły, że od strony ulicy F.nr [...] róg A w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny trzykondygnacyjny wielorodzinny. Budynek ten znajduje się 30 m od działki skarżącego i przewyższa swymi gabarytami jego budynek, również ten nowoprojektowany, jednak dla organów nie stanowi on punktu odniesienia, gdyż jest on usytuowany narożnie i taka lokalizacja nie wpływa na otoczenie w sposób tak znaczący jak budynek skarżącego. Przez takie rozumienie i uzasadnienie swego stanowiska organ przyjął zupełnie nieznane ustawie kryterium – pośrednie. Jest to interpretacja zupełnie dowolna i nie uzasadniona na gruncie art. 61 ust. 1 i § 3 rozporządzenia. Odniesieniem dla nowoprojektowanych budynków ma być przecież zabudowa istniejąca w ustalonym obszarze analizowanym, gdyż po to się go wyznacza i nie musi być to wcale na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką osoby zainteresowanej. Budynek przy ulicy F. nr [...] róg A jest budynkiem z funkcją mieszkalną, a to iż wielorodzinnym nie ma znaczenia dla ustaleń w sprawie niniejszej. Istotna jest podstawowa funkcja mieszkalna. Budynek skarżącego po modernizacji miał być budynkiem przynajmniej dwurodzinnym. Przepis § 7 ust. 4 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który organ zdaje się pomijać, nie prowadząc w tym zakresie żadnych rozważań, dopuszcza wręcz wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, o której mowa w ust. 1 komentowanego przepisu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Należy zgodzić się z wywodami Kolegium, że obowiązujące przepisy jednoznacznie precyzują, jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, do czego obliguje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Elementami tymi są -linii zabudowy, -wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, -szerokości elewacji, -wysokości krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, -geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) Wszystkie te elementy można ustalić, w ocenie Kolegium dopiero w oparciu o faktycznie istniejącą zabudowę. Przytoczone przez Kolegium przepisy są jedynie pewnym fragmentem prawa obowiązującego w interesującej Sąd problematyce. Organ II instancji zdaje się pomijać ostatnie ustępy § § 4, 5, 6 i 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te mówią wprost, że : dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 . Oznacza to tyle, że wbrew twierdzeniom Kolegium, istniała możliwość, w oparciu o wyznaczony obszar analizowany i znajdujące się tam budynki wydania innej – np. korzystnej dla skarżącego decyzji. Przepisy w tej mierze nie są bezwzględnie wiążące dla organu i dają pewne pole interpretacyjne. Organ dokonując tych analiz winien mieć na uwadze, również i to, że obszar analizowany jak i większy fragment terenu to stara bądź bardzo stara zabudowa, która siłą rzeczy będzie podlegała wyburzaniu lub modernizacji, z uwagi na zmieniające się standardy, zaś szerokość działek ( 12 m ) będzie limitowała powstające budowle do zabudowy bliźniaczej, ale i również wielokondygnacyjnej. Takie spojrzenie na obszar analizowany – czy też większy fragment tej dzielnicy pozwala, w ocenie Sądu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zapewnienie ładu przestrzennego również w dłuższej perspektywie przy pozostaniu w zgodzie z istniejącą zabudową. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Nie oznacza to jednak, aby przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadząc w zasadzie do odmowy wydania warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych. Również i tych, gdzie obywatele sami próbują zabezpieczyć swoje lokum – centrum życiowe nie oglądając się na preferencyjne lokale komunalne. Błędnie powołane są również dowody, na których organy opierają swe rozstrzygniecie. Przywoływanie właściciela nieruchomości z ulicy A 8, bezpośredniego sąsiada skarżącego, jako że jemu projektowana inwestycja będzie pogarszała warunki bytowe jest nieuzasadnione. Po pierwsze właściciel nieruchomości z A 8 nie jest uczestnikiem tego postępowania, a po drugie ani organ I ani II instancji, mimo twierdzeń skarżącego, że dostarczy zgodę sąsiada nie zobowiązał Z. K. do dostarczenia takiego oświadczenia, bądź nie zawezwał sąsiada do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, mimo tego, że projektowana inwestycja w tak istotny sposób oddziałuje na jego działkę, w ocenie organu. Również powoływanie się na materiał dowodowy w postaci oględzin wyznaczonego terenu analizowanego, przed wydaniem ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej, bez powiadomienia skarżącego o prowadzeniu tego dowodu, niweczy jego skutek. Takie prowadzenie dowodów narusza zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej, rozpatrując ponownie sprawę, dokonają oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu uwag i wywodów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu , oraz uzasadnią decyzję w sposób prawidłowy również w zakresie rozważań prawnych i ustaleń faktycznych, aby uzasadnienie nie sprowadzało się jedynie do zacytowania przepisu i wyrażenia poglądu czy dana norma jest spełniona czy też nie. Przeprowadzona analiza urbanistyczna (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy) uwzględnić powinna warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W pierwszy rzędzie organy administracji winny po ustaleniu obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, a więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dopiero dokonać analizy planowanej inwestycji biorąc pod rozwagę odniesienia pozwalające na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji , gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 , 9 , 10 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie powyższych okoliczności. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy obu instancji nie wyjaśniły motywów swego postępowania co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.