II SA/Łd 103/09

Dnia 17 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu technologicznego zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] nr [...], jak również decyzje [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz P. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z., na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29.stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 33, poz. 288 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.kwietnia 2004r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 89, poz. 858 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) zatwierdził, na wniosek P. F., projekt technologiczny budowy zakładu uboju cieląt i bydła oraz rozbioru mięsa w N. Decyzja wspomniana uostateczniła się wobec niewniesienia odeń odwołania. We wniosku z dnia [...]r., P. F. zwrócił się do Głównego Lekarza Weterynarii o skontrolowanie pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowości związane z przebiegiem kanalizacji dla pomieszczeń, w których przetrzymywane są zwierzęta chore oraz z wysokością pomieszczeń, w których przechowywane jest mięso i ze sposobem jego przechowywania (w ćwierćtuszach zamiast półtuszach). Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Lekarz Weterynarii na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał powyższy wniosek Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii w Ł. zgodnie z właściwością rzeczową. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Ł. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity Dz.U. nr 121 z 2007r., poz. 842 ze zm.), art. 155 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz orzekł o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ powołał się na przepis art. 155 k.p.a., wskazując, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie. W ocenie Ł. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, wnioskodawca wskazał na istnienie przesłanek stanowiących podstawę do usunięcia wskazanej decyzji z obrotu prawnego, które przemówiły za jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a skarżący wyraził zgodę na jej uchylenie. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z., na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit a ustawy z dnia 29.stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.kwietnia 2004r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego zatwierdził przedmiotowy projekt technologiczny budowy zakładu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, P. F. wskazał na naruszenie art. 6, art. 10 § 1, art. 40 § 2 oraz art. 107 §1 k.p.a. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, dopatrując się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów procedury administacyjnej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit a ustawy z dnia 29.stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.kwietnia 2004r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, ponownie zatwierdził projekt technologiczny zakładu P. F."Al" w N.. W odwołaniu z dnia [...]r. P. F. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ust. 4 pkt 9 oraz ust. 37 i 38 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22.czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczonych na rynku (Dz. U. nr 158, poz. 1655 ze zm.), wydanego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29.stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Wskazując na nieprawidłowe rozwiązania projektowe w zakresie skanalizowania pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt chorych i podejrzanych o zakażenie (wspólny zbiornik na ścieki) oraz zbyt małą wysokość pomieszczeń przeznaczonych do przechowywania mięsa (2,75 m przy minimalnej wysokości 3,00 m), wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu technologicznego zakładu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ł. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22.czerwca 2004r. nie określa obowiązujących norm w zakresie wysokości pomieszczenia do przetrzymywania mięsa. Kryterium pozwalającym na uznanie wysokości pomieszczenia za prawidłową jest zapewnienie warunków obróbki, przechowywania i przemieszczenia zawieszonych na hakach zwierząt. Mięso nie może dotykać podłogi ani ścian. Według projektu, pomieszczenie spełnia te kryteria. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia ust. 4 pkt 9 powołanego rozporządzenia organ wskazał, że nie znajduje nakazu stworzenia dla pomieszczenia, w którym przebywają zwierzęta chore i podejrzane o zakażenie całkowicie odrębnej kanalizacji z oddzielnym zbiornikiem na ścieki. Organ podkreślił, że w projekcie została przewidziana niezależna kanalizacja odprowadzająca ścieki z w/w pomieszczeń a zatem spełnione zostały wymogi prawne, wynikające z powołanego rozporządzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie P. F., podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, przywołane już w uprzednio złożonym odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że organy administracji naruszyły przepisy rozporządzenia nr 853/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.kwietnia 2004r. (DZ.U.L nr 139 z dnia 30.kwietnia 2004r., str. 55), poprzez pominięcie wymogu wyposażenia ubojni w oddzielnie pomieszczenia z oddzielnym systemem odprowadzania ścieków oraz rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.kwietnia 2004r. (DZ.U.L nr 139 z dnia 30.kwietnia 2004r., str. 206) poprzez pominięcie zwartych w nim regulacji, zobowiązujących do przedstawiania do badania poubojowego tuszy rozciętej podłużnie na półtusze. Skarżący zarzucił również naruszenie norm prawa procesowego tj. art. 7,8,9,10 § 1, 77 § 1, 89 § 2, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał też na dowody zgromadzone w aktach postępowania gospodarczego, zawisłego przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. z powództwa "B" Sp. z o.o. w Ł. przeciwko P. F. o zapłatę za wykonany projekt technologiczny, w szczególności zaś sporządzoną na potrzeby tego postępowania opinię zespołu biegłych sądowych, z której wynika prawidłowość projektu, będącego przedmiotem zatwierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je, wydawane w sprawie decyzje, naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w .Z nr [...]r. z dnia [...]r. posiadała walor decyzji ostatecznej. Jako decyzja ostateczna była zaś objęta szczególną ochroną prawną, korzystając z domniemania trwałości i prawidłowości (art. 16 § 1 k.p.a.). Jej wzruszenie mogło zatem nastąpić jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga nadto ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stosowania każdego z tych trybów nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.października 2002r., sygn.akt IV SA 1206/02, ONSA 2003/4/140). W rozpoznawanej sprawie natomiast, pismo P. F. z dnia 26.lutego 2008r., skierowane do Głównego Lekarza Weterynarii "o podjęcie postępowania sprawdzającego" skutkowało wydaniem przez Ł. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...]r., którą to decyzją orzeczono jednocześnie o "odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nr [...]r. z dnia [...]r." oraz o chyleniu tejże decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. W sposób niedopuszczalny rozstrzygnięto zatem w sprawie stanowiącej "kumulację" dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania (postępowania nieważnościowego oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej). Dodatkowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, rozważając w uzasadnieniu decyzji powody odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z treści art. 157 § 2 k.p.a. wynika zaś, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. nastąpić może wyłącznie z powodu niedopuszczalności prowadzenia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych (np. wniosek nie pochodzi od strony) lub przedmiotowych (np. żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji która nie została jeszcze wydana lub gdy żądanie dotyczy sytuacji jednostki kształtowanej w drodze postępowania cywilnego lub też z mocy prawa). Natomiast jeżeli przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, organ obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 158 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.września 1999r., sygn.akt IV SA 1400/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 47895) Jeśli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Ł. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...]r. to pozostaje ono rażąco sprzeczne z treścią przepisu art. 155 k.p.a., wskazanego jako jego podstawa prawna. Cytowany przepis przewiduje jedynie możliwość uchylenia lub zmiany w każdym czasie za zgodą stron, decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to niedopuszczalność zastosowania konstrukcji, przewidzianej jedynie w art. 138 § 2 k.p.a., uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, również dlatego, iż organ orzekający w trybie art. 155 k.p.a. działa w tej sprawie jako organ I instancji (niezależnie od tego czy jest to organ który wydał decyzję, objętą wnioskiem o zmianę czy uchylenie rozstrzygnięcia, czy też organ wyższego stopnia), nie zaś jak organ odwoławczy. Ponadto, konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zamierzającego do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w "kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.stycznia 2007r., sygn.akt I OSK 586/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 320845). Skoro zatem dotknięta istotną wadą była decyzja z dnia [...]r., nieprawidłowe są również wszystkie kolejne decyzje organów weterynaryjnych, wydawane w rozpoznawanej sprawie (w tym także zaskarżona decyzja Ł. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii), bowiem ingerują w materię, rozstrzygniętą już uprzednio decyzją ostateczną, której wyeliminowanie w obrotu prawnego dokonane zostało w sposób rażąco wadliwy. Z tej też przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organów obu instancji, wymienionych w punkcie 1. sentencji wyroku, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu ([...],-zł.), opłacie od pełnomocnictwa ([...],-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, określonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę [...],-zł. Z uwagi natomiast na charakter dostrzeżonego naruszenia prawa, przedwczesne i bezprzedmiotowe było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, związanych z prawidłowością zatwierdzonego projektu technologicznego (który zresztą nie został nadesłany do kontroli sądowej). Do obowiązków organów administracji publicznej w niniejszej sprawie należeć będzie bowiem w pierwszej kolejności ustalenie przedmiotu żądania, wyrażonego przez skarżącego we wniosku z dnia [...]r., następnie zaś ewentualne przeprowadzenie stosowanego postępowania w tym zakresie, zakończonego decyzją merytoryczną. Póki zaś nie jest jasne czy i ewentualnie w jakim trybie możliwe będzie wzruszenie decyzji ostatecznej Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...]r., nr [...], póty bezprzedmiotowe jest rozważanie rozwiązań, kwestionowanego obecnie przez wnioskodawcę, projektu technologicznego. D.T.