II SA/Łd 1030/03

Dnia 10 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. G. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1030/03 U Z A S A D N I E N I E W wyniku dokonanych w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oględzin obiektu budowlanego, stanowiącego własność P. G., stwierdzono, że na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 41 (działka nr ew. 210) w A. prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego wcześniej budynku parterowego, użytkowanego w dniu oględzin jako mieszkalnego. Rozbudowa realizowana jest od strony południowej i północnej wzdłuż granicy z działką nr ewid. 208. W dniu oględzin stwierdzono wykonanie ścian przyziemia, na fundamentach oraz stropu nad parterem, przyjmując przy tym, iż wymiary rozbudowy wynoszą od strony południowej 2,80m x 6,20m, zaś od strony pomocnej 7,30m x 5,50m. W oględzinach uczestniczył P. G., który wyjaśnił, iż ww. roboty budowlane zostały wykonane w miesiącach czerwiec -lipiec 2002 r. bez pozwolenia na budowę, a także poinformował, że w lipcu 2002 r. wystąpił do Burmistrza Gminy A. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowę, lecz pozwolenia nie zostało udzielone. W oparciu o zawarte w protokole oględzin ustalenia, postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] uchylające w całości postanowienie Burmistrza Miasta A. z dnia [...] i umarzające postępowanie w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania dla P. G. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 210 przy ul. A 41 w A. oraz pismo Burmistrza Gminy A. informujące, iż organ ten nie wydawał żadnych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie przyjmował zgłoszenia robót budowlanych na przedmiotowej działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.. wydał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z. późn. zm.) decyzję Nr [...] z dnia [...] nakazującą przymusową rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Od decyzji tej P. G. złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł przy tym, iż w dniu [...] otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie przyłącza wodociągowego i na tej podstawie zlecił wykonanie projektu budowlanego, który został wykonany w sierpniu 2002 r. Wyjaśnił, że będąc w trakcie budowy, po otrzymaniu gotowego i zakończonego projektu budowlanego, złożył podanie w dniu 5 sierpnia 2002 r. do Urzędu Gminy w A. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza i szamba na działce nr 210 w A. przy ul. A 41, lecz z uwagi na złożenie skargi przez sąsiadów (budynek rozbudowywany jest w granicy z ich działką) pozwolenia nie otrzymał. Podniósł ponadto, iż nakazana decyzją rozbiórka spowoduje całkowitą rozbiórkę zarówno nowo wzniesionych obiektów, jak i starej części budynku W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, że Pan P. G. w miesiącach czerwiec-lipiec 2002 r. rozpoczął roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego, nie posiadając wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa rozbudowa realizowana jest w warunkach samowoli budowlanej. Dla samowoli budowlanej nakazanie rozbiórki jest zaś obligatoryjne i organ nie może uchylić się od wydania takiej decyzji. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy przyjął, iż decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wydana została prawidłowo i stwierdzając brak podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia, utrzymał ją w mocy. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu P. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. Nakazana rozbiórka spowoduje konieczność rozebrania zarówno już wykonanych nowych naniesień, jak i również starej części budynku, który istniał przed rozpoczęciem rozbudowy, nie można bowiem w chwili obecnej dokonać rozbiórki już dokonanych robót bez naruszania substancji starej części domu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 10 stycznia 2005 r. skarżący wyjaśnił, iż realizując budowę rozebrał jedną ze ścian istniejącego starego budynku i na istniejącej części tego budynku rozebrał część dachową oraz wylał strop. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednakże tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana w oparciu o kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym względzie należy przede wszystkim podnieść, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej. Najistotniejszym zaś elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, zawarte w jej sentencji. Musi ono więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość tym wymogom. Organy orzekające w sprawie nakazały bowiem rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, nie określając przy tym w sposób jednoznaczny przedmiotu owej rozbiórki. W szczególności, organy nie podjęły żadnych kroków celem ustalenia zakresu zespolenia owej rozbudowy z budynkiem już istniejącym i nie rozważyły kwestii możliwości wykonania tejże rozbiórki bez konieczności rozebrania części, względnie całości, budynku już istniejącego, co skarżący zarzucał już w treści odwołania. Z jego wyjaśnień wynika także, iż istniejący budynek i część dobudowana mają wspólny strop oraz wspólną ścianę. Stwierdzone uchybienia przesądzają zatem o nieprecyzyjności nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, przez co stają się źródłem jego różnej interpretacji, co w rezultacie skutkować może rozbiórką także uprzednio istniejącego budynku skarżącego. Takiej zaś możliwości interpretacji sprzeciwia się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 tej ustawy. Działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i 51 ww. ustawy muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa). Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności sprecyzowania przedmiotu rozbiórki, organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest bowiem sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Stąd też rozpatrując sprawę ponownie organ dokładnie wyjaśni wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę także w świetle art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Z. oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W kwestii kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.