II SA/Łd 1032/16

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżone postanowienie. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. K. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Motywując wspomniane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy O. ustalił, na wniosek S. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr 16/3, obręb [...], w miejscowości [...] M., gm. O. Dalej organ przywołał regulacje art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że w odwołaniu od tej decyzji S. K. podał, iż decyzja została mu doręczona w dniu 9 września 2016 r. Z urzędowej adnotacji zamieszczonej na decyzji Wójta wynika jednak, że z dniem 9 września 2016 r. stała się ona ostateczna. W aktach sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez wnioskodawcę ani innego pisemnego dowodu doręczenia decyzji. W związku z powyższym Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji i na tę okoliczność przesłuchało w charakterze świadka pracownika Urzędu Gminy w O. – M. S. Z zeznań świadka, które Kolegium uznało za wiarygodne, wynika, że S. K. o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz o możliwości jej odbioru w Urzędzie Gminy został zawiadomiony telefoniczne przez pracownika Urzędu Gminy najprawdopodobniej w dniu 22 sierpnia 2016 r. Przedmiotową decyzję inwestor odebrał osobiście w Urzędzie Gminy w tym samym tygodniu, w którym został telefonicznie zawiadomiony o jej wydaniu, nie kwitując jej odbioru. Zdaniem organu odwoławczego - mimo braku pisemnego dowodu doręczenia decyzji - na podstawie zeznań złożonych przez świadka należy przyjąć, że decyzja Wójta Gminy O. została doręczona S. K. najpóźniej w dniu 26 sierpnia 2016 r., a nie w dniu 9 września 2016 r., jak podano w odwołaniu. Decyzja ta zawiera pouczenie o prawie, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania, liczony zgodnie z art. 57 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. upłynął najpóźniej z dniem 9 września 2016 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało złożone przez odwołującego w Urzędzie Gminy w O. w dniu 19 września 2016 r., a więc już po upływie przewidzianego prawem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. wniósł o rozpatrzenie jego odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy O. Według skarżącego odwołanie złożył w terminie. Wyjaśnił, że decyzję odebrała jego żona w dniu 9 września 2016 r., a odwołanie wniósł 19 września 2016 r., czyli przed upływem 14 dni. Również tego dnia w kasie Urzędu Gminy w O. żona wniosła opłatę za wydanie decyzji. Skarżący dodał, że dziwna dla niego jest adnotacja urzędnicza uczyniona na decyzji, iż decyzja stała się ostateczna dnia 9 września 2016 r. Autor skargi wyjaśnił, że nieprawdziwe jest twierdzenie M. S., która prowadziła sprawę, iż powiadomiła go telefonicznie o wydaniu decyzji w dniu 22 sierpnia 2016 r. Wprawdzie dzwoniła, ale dzień lub dwa, nie wcześniej przed odebraniem decyzji, informując skarżącego, że można odebrać decyzję bez powiadomienia o treści decyzji. Nikt wcześniej o powyższym fakcie nie powiadamiał skarżącego telefonicznie, ani w żaden inny sposób. Decyzję odebrała żona najszybciej, jak to było możliwe od poinformowania skarżącego, czyli za dzień lub dwa od telefonu. Skarżącemu bardzo zależało na tej decyzji, jednakże była ona inna niż się spodziewał i dlatego też odwołał się do SKO w S. Żona zdziwiła się, kiedy w Urzędzie Gminy w O. nie dostała nic do pokwitowania odbioru, tak jak to wygląda w innych urzędach. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgody z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., orzekające o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez S. K. odwołania od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 19 sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "organ odwoławczy stwierdza" dowodzi, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, lecz jest jego obowiązkiem. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz jest bezwzględnie zobligowany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie art. 134 k.p.a. jest zatem uprzednie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, daty skutecznego doręczenia decyzji stronie, od której zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zasadą określoną w art. 109 k.p.a. jest, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), choć mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). Według art. 46 § 1 i 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią niesporną jest, że zawiadomienie strony o wydaniu decyzji przez organ I instancji i możliwości jej odbioru nastąpiło telefonicznie przez pracownika organu, a więc w sposób nieprzewidziany przepisami prawa. W aktach sprawy brak jest chociażby jakiejkolwiek notatki potwierdzającej powyższą okoliczność. Poza tym ustalenie daty doręczenia decyzji Wójta Gminy O. Kolegium oparło o dowód z przesłuchania pracownika organu, którego oświadczenia opierają się wyłącznie na przypuszczeniach i dowodzą wysokiej niekompetencji w wykonywaniu czynności służbowych. W realiach sprawy niniejszej doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej miało nastąpić w siedzibie organu, co niewątpliwie w świetle regulacji art. 42 § 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne. Jednakże w aktach sprawy próżno poszukiwać pokwitowania odbioru przesyłki przez adresata, ponieważ pracownik organu nie dochował należytej staranności w tym zakresie i wydał decyzję bez uprzedniego pokwitowania jej odbioru, tłumacząc się, że zapomniał dać do pokwitowania odbiór decyzji. Wszak, o czym była mowa wyżej, przepisy przewidują prawną możliwość doręczenia decyzji w siedzibie organu, jednakże podstawowym warunkiem decydującym o skuteczności doręczenia w tym trybie jest potwierdzenie doręczenia pisma adresatowi swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Dopiero od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia środków zaskarżenia. W tej sprawie warunek ten nie został jednak spełniony, a mimo to organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom odwołującego o doręczeniu decyzji w dniu 9 września 2016 r. Natomiast uznał za wiarygodne wyjaśnienia pracownika organu, że doręczenie decyzji musiało nastąpić najpóźniej w dniu 26 sierpnia 2016 r., bowiem na decyzji znajduje się adnotacja, że decyzja stała się ostateczna w dniu 9 września 2016 r. nie mając ku temu wystarczających dowodów i podstaw. Dodać w tym miejscu trzeba, że skarżący nie uczestniczył w przesłuchaniu świadka, jednakże w skardze podniósł, że odbioru decyzji dokonała jego żona, która w tym samym dniu uiściła opłatę za wydanie decyzji. Stanowisko skarżącego jest wysoce prawdopodobne, ponieważ w aktach sprawy znajduje się pokwitowanie wniesienia opłaty za wydanie decyzji o warunkach zabudowy z datą 9 września 2016 r. Poza tym jest mało prawdopodobne, ażeby organ wydał decyzję bez uprzedniego uiszczenia opłaty skarbowej w tym przedmiocie. Reasumując, błędy pracowników organu nie mogą być oceniane na niekorzyść strony. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11 – Lex nr 965116, 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2012/12 – Lex nr 1339606 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 911/06 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Reasumując, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez uprzedniego poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., art. 39 § 1, 42 § 2 w zw. z art. 46 § 1 k.p.a., art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., które mogło rzutować na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić dostatecznych podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, co obligowało sąd do jego uchylenia. Kontynuując postępowanie Kolegium, wobec kardynalnych błędów popełnionych przez pracownika organu I instancji przy doręczaniu decyzji skarżącemu i braku wiarygodnych dowodów świadczących o wcześniejszym doręczeniu decyzji, winno uznać odwołanie S. K. za wniesione w terminie i przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ds