II SA/Łd 1035/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ( [...]) w przedmiocie legalności samowoli budowlanej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w sprawie wskazanego budynku gospodarczego prowadzone było postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] o nakazie jego rozbiórki, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Decyzja powyższa jest ostateczną w postępowaniu administracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał także, iż wyrokiem z dnia 5 lutego 2004r., sygn. akt II SA/Łd 372/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. P. na wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Na wniosek inwestora decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] orzeczono odroczenie wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki do dnia 31 grudnia 2007r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S., decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał decyzję organu I instancji o odroczeniu wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki. W ocenie organu I instancji sprawa legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego przy ul. A w Ł. została zatem już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odwołaniu od tej decyzji S. P. podniósł, że decyzja z dnia [...] o nakazie rozbiórki została oparta na wypisie z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał przebieg ul. B przez jego działkę. Od 2004r. plan ten nie obowiązuje. W obecnie opracowywanym projekcie planu miejscowego dla rejonu projektowanych ulic: C, B i D oraz autostrady [...], a także oraz terenów [...] wraz ze stacją rozrządowo – kontenerową Ł., działka przy ul. A wydzielona została do trwałej adaptacji. W związku z powyższym przeznaczenie budynku objętego nakazem rozbiórki jest zgodne z w/w planem. S. P. podniósł nadto, iż teren po północnej stronie ul. B, który stanowi jego własność, planuje zagospodarować zgodnie z planem zabudową produkcyjno – usługową, a sporny budynek zaadaptować na cele mieszkalne. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w/w decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem postępowania przed organem I instancji był wniosek z dnia 28 czerwca 2007r., w którym strona domagała się legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Z treści art. 104 § 1 K.p.a. wynika, iż organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Druga z wymienionych możliwości nie ma zastosowania w sprawie, w związku z czym stosownie do wskazań w/w przepisu, wniosek S. P. winien być załatwiony w formie decyzji rozstrzygającej w przedmiocie zgłoszonego żądania. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał następnie, że w sprawie wskazanego budynku zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie nakazujące jego rozbiórkę, a to powoduje, że nie jest już możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia tego typu działań przez organ nadzoru budowlanego. Z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że podjęcie rozstrzygnięcia, co do istoty w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stanowi kwalifikowaną wadę decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Z uwagi na powyższe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku S. P. z dnia [...] uznać należy za bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie można uznać za tożsame z odmową prowadzenia postępowania. Nadto organ I instancji oparł się w swojej decyzji jedynie na przepisie art. 104 § 1 K.p.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji. Organ odwoławczy zauważył również, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują rozstrzygnięcia o odmowie prowadzenia postępowania. Istnieją natomiast przepisy pozwalające na orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 i art. 157 § 3). Dotyczą one jednakże wyłącznie tzw. postępowań nadzwyczajnych. Z tych też przyczyn w ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał argumentację strony zawartą w odwołaniu za nie mającą znaczenia w sprawie. W skardze na tę decyzję S. P., wnosząc o uchylenie wszystkich decyzji w sprawie i nakazanie wznowienia postępowania w związku z nowymi okolicznościami zarzucił, iż nie rozpatrzono wnikliwie jego sprawy, w szczególności nie wzięto pod uwagę przedstawionej zmiany w planie, a w zasadzie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony uchwała Rady Miejskiej wypełnia przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. i zobowiązuje organ do wznowienia postępowania. Za uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki przemawia natomiast art. 154 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli badając, czy w sprawie, w której wniesiono skargę na decyzję administracyjną, właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przepisy normujące postępowanie administracyjne (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Przy czym stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza zatem przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności – w rozpatrywanej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji z dnia [...] i umorzeniu postępowania I instancji, zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Analiza zawartych w skardze twierdzeń wskazuje, iż zdaniem skarżącego z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji winien wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., a jej uchylenie ma uzasadniać również art. 154 K.p.a. W związku z tym, że wskazane przez skarżącego przepisy dotyczą postępowań nadzwyczajnych wyjaśnić należy, iż istotą tych postępowań jest dokonanie oceny, czy w sprawie występują ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, co stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 K.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności ściśle wyliczone w przepisie stanowiącym podstawę do jego prowadzenia. W myśl powołanego przez stronę w skardze art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może więc, stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie w wypadku, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne lub dowody mają charakter nowych w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, przy czym pod pojęciem tym należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a "nowość" okoliczności faktycznych lub dowodów jest cechą obiektywną; 2) nowo ujawnione okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania; 3) nowe okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli mogą mieć wpływ na odmienne od dotychczasowego rozstrzygniecie sprawy; 4) okoliczności te lub dowody nie były znane organowi, który wydawał decyzję. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że użyty w dyspozycji tegoż przepisu łącznik "lub" jednoznacznie wskazuje na to, iż wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, jeżeli równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki w nim wymienione (por. wyrok SN z dnia 6 marca 2002r. – III RN 75/01, OSNAPiUS z 2002r., nr 17, poz. 401). Pod pojęciem dowodu należy natomiast rozumieć środek dowodowy umożliwiający weryfikację twierdzeń o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów mających znaczenie prawne. Okoliczności faktyczne to z kolei zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym lub ich niewystąpienie, a więc zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Za niedopuszczalne uznać zatem trzeba wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie okoliczności faktycznych lub dowodów, które powstały już po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Co więcej, w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż wznowienie postępowania na podstawie okoliczności lub dowodów, które powstały w okresie późniejszym po wydaniu uchylonej decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1984r. – I SA 1111 – 1112/84, Gospodarka Administracja Państwowa z 1987r., nr 24, str. 44 i wyrok NSA z dnia 29 marca 1985r. – III SA 1051/84, Gospodarka Administracja Państwowa z 1987r., nr 6, str. 46 cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 583 – 584). Przepis art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. stanowi natomiast podstawę wznowienia, jeżeli decyzja ostateczna wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Podstawą wznowienia postępowania nie jest w tym przypadku naruszenie przepisów prawa procesowego, lecz obraza norm materialnego prawa administracyjnego (tak B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 584). Przy czym wymóg uzyskania stanowiska innego organu winien wynikać z norm prawa materialnego mających zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowiący podstawę prawną decyzji o nakazie rozbiórki art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), mający zastosowanie w tej sprawie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nie wprowadzał jednakże wymogu uzyskania jakiegokolwiek uzgodnienia z innym organem. W świetle tych uwag nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zmiana przeznaczenia nieruchomości, na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki budynek w projekcie planu miejscowego ani nawet jego uchwalenie po wydaniu decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Za nietrafny uznać również trzeba pogląd skarżącego, iż za uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki przemawia art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji na podstawie tego przepisu jest jej ostateczność oraz wykazanie, iż za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99 – Lex nr 48002 i z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 – Palestra 2006/1 – 2/241). Warunkiem wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. jest także okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998r., IV SA 709/96 – Lex nr 43308 i z dnia 14 lutego 2002r., IV SA 1076/00 – Lex nr 80587). Tym samym powoduje to niemożność weryfikacji ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 K.p.a. Dodać przy tym trzeba, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego oraz jego siostry – J. S., która w skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. piśmie z dnia 24 lipca 2007r. domagała się wykonania wskazanej wyżej decyzji o nakazie rozbiórki. Okoliczność ta powoduje, iż już z uwagi na sam brak zgody jednej ze stron nie jest dopuszczalne wzruszenie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki również na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z uwagi na treść wniosku skarżącego, w wyniku którego wszczęto postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie należy wreszcie podnieść, iż przepisy art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane stwarzają wprawdzie możliwość legalizacji obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę pod warunkami określonym w tych przepisach. Jednym z tych warunków jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, ust. 3 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1). Przepisy te nie umożliwiają jednak legalizacji obiektów budowlanych w stosunku, do których decyzją ostateczną orzeczono nakaz rozbiórki, a tym bardziej takich, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek został zrealizowany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, która w art. 40 również dopuszczała legalizację obiektu budowlanego pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności określone w jej art. 37. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy nakazywał zaś przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi w okresie ich budowy w razie stwierdzenia przez organ administracji, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem legalizacji tego rodzaju obiektu budowlanego na podstawie jej art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane była zatem zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa nie zawierała jednak unormowania umożliwiającego legalizację obiektu budowlanego w stosunku, do których decyzją ostateczną orzeczono nakaz rozbiórki. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw materialnoprawnych do prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji budynku objętego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w ogóle. W takiej zaś sytuacji jedyną możliwością było wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 16 sierpnia 2007r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Należy bowiem podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji odmawiająca prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, który formę odmowy wszczęcia postępowania przewiduje tylko w sytuacjach określonych w art. 149 § 3 i art. 157 § 3. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają zaś unormowania uprawniającego organ do wydania decyzji o odmowie prowadzenia postępowania po jego wszczęciu przez organ. W takim przypadku organ winien w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec o jej oddaleniu. A.D.