II SA/Łd 1037/02

Dnia 19 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. D. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazującą J. D. rozbiórkę budynku letniskowego zrealizowanego na części działki nr 554 położonej w miejscowości P., gm. W. W trakcie postępowania administracyjnego, podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że na nieruchomości istnieje budynek o konstrukcji stalowej o wym. 5,60 x 6,75 m z wypełnieniem ścian sidingiem i wełną mineralną o pokryciu z blachy. Uczestnicząca w wizji H. K. oświadczyła, iż jest właścicielką działki, natomiast budynek wzniosła i jest jego właścicielką J. D. Budynek powstał w latach 1990 - 1994. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał dzierżawcy - J. D. rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż do sprawy znajdzie zastosowanie regulacja ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy w W. z dnia 26 listopada 1992 r. (Nr XXIII/109/92) teren nieruchomości stanowi obszar upraw rolnych. Ponadto - zgodnie z uchwałą z dnia 25 listopada 1994 r., Nr IV/25/94 w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. - teren upraw rolnych w dolinie rzeki Warty objęty został bezwzględnym zakazem budownictwa. Obiekt budowlany wzniesiony przez J. D. wybudowany został samowolnie na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę, dlatego obiekt podlega nakazowi rozbiórki (art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. D. wyjaśniła, iż zrealizowała obiekt na działce na podstawie zgody właściciela działki siedliskowej. Zważywszy na konstrukcję altany / kempingu należy uznać, iż obiekt nie jest budynkiem letniskowym, gdyż nie jest na stałe związany z gruntem, nie posiada fundamentów, osadzony jest jedynie na słupach żelaznych celem stabilnego ustawienia. Nie jest przyłączony do sieci wodno - kanalizacyjnej. J. D. nie została powiadomiona o terminie wizji lokalnej, dlatego nie brała w niej udziału. Posadawiając budynek, ze względu na jego konstrukcję i brak stałego powiązania z gruntem, nie zdawała sobie sprawy z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołująca się użytkuje obiekt od 1990 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy kontestowane rozstrzygnięcie podając w uzasadnieniu, iż bezspornym w sprawie jest zrealizowanie w latach 1990 - 1994 na działce nr 554 w miejscowości P., bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego, który nie jest związany z produkcją rolną. W trakcie postępowania organ I instancji uzyskał od Urzędu Gminy w W. informację, iż ten nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który obowiązywał przed 1992 rokiem. Późniejsze plany nie zmieniły przeznaczenia terenu, skąd organ wyprowadził wniosek, że obowiązujący przed 1992 rokiem plan dopuszczał na działce wyłącznie budownictwo związane z produkcją rolną. Datę budowy obiektu ustalono na 1990 rok. Wobec tych wszystkich okoliczności nałożony kwestionowaną decyzją nakaz rozbiórki jest prawidłowy. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że budynek przeznaczony jest do pełnienia określonych funkcji użytkowych, więc w rozumieniu prawa budowanego z 1994 r. stanowi obiekt budowlany i podlega przepisom prawnym wynikającym z tej ustawy. Organ nie zgadza się z zarzutem naruszenia reguł postępowania, gdyż w wizji lokalnej uczestniczyła właścicielka działki, a inwestor miał sposobność zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Organy orzekające działają m. in. na podstawie art. 6 i 7 kpa, czyli nie są uprawnione do uwzględniania w wydanych decyzjach faktu nieznajomości regulacji prawnych przez sprawców samowoli budowlanej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. D. wniosła o uchylenie w całości decyzji datowanej na [...], ponieważ została ona wydana z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego mających charakter normatywny oraz przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 10 w zw. z art. 79 § 1 kpa, art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Organy orzekające, wobec ustalenia daty budowy obiektu na 1990 rok powinny ustalić brzmienie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego na dzień wzniesienia budynku. Organy nie poczyniły takich ustaleń, a co za tym idzie rozstrzygnięcia w sprawie oparły na wnioskowaniu lub "dobrej pamięci urzędników gminy", co stanowi naruszenie reguł postępowania dowodowego w administracji. Użytkownicy sąsiednich działek, jak i organy gminy traktowały te pobliskie tereny jako wypoczynkowe i letniskowe. Władze gminy zgadzały się m. in. na zakładanie instalacji elektrycznych, telekomunikacyjnych, pobierały podatek od nieruchomości według stawek za obiekty i działki letniskowe. W ocenie J. D. organy orzekające naruszyły również zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W trakcie postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2002 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa ). Dowodem zaś może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ( art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa ). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie walor okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i warunkującej zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego miał okres samowolnego wzniesienia przez inwestorkę obiektu budowlanego oraz treść obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został w latach 1990 – 1992, a zatem przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XVIII/109/92 z dnia 26.11.1992 r., który dopuszczał wyłącznie budownictwo związane z produkcją rolną. Bezwzględny zakaz zaś wznoszenia budynków na terenie miejscowości P. wprowadzony został zmianą do planu uchwaloną w 1994 r. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było zatem jednoznaczne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie treści obowiązującego w dacie posadowienia obiektu budowlanego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości budowy obiektów budowlanych na terenie nieruchomości skarżącej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji z naruszeniem powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkowi temu uchybiły przyjmując, iż zakaz taki musiał obowiązywać przed uchwaleniem planu w 1992 r., skoro plan ten dopuszczał tylko budownictwo związane z produkcją rolną. Jednocześnie organy te nie dysponowały jakimkolwiek obiektywnym dowodem potwierdzającym taki wniosek, a w szczególności wypisem i wyrysem z tego planu, co zresztą w toku postępowania administracyjnego przyznały. Z uwagi na okres wzniesienia obiektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie regulacja prawna zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami ). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zatem to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan uchwalony został po tej dacie ( vide: wyrok NSA z 19.05.1999 r. IVSA 196/96 LEX nr 47287 w Warszawie ). W tym stanie rzeczy tylko jednoznaczne i oparte na obiektywnym materiale dowodowym ustalenie sprzeczności inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie jej wykonania przez inwestorkę uprawniało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z powołaniem się na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W konsekwencji decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji wydane zostały również z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego i jako wadliwe podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ). Zgodnie zaś z art. 152 powołanej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.