II SA/Łd 1037/04

Dnia 9 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz A. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Uchwałą Nr [...], z dnia [...] Rady Miasta Z. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P., na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z przepisem art. 24 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku,. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odrzuciła zarzut A. L. z dnia 30 grudnia 2003 roku właściciela działek nr 56, 58/1, 58/2, objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. dotyczący braku dojazdu do działki Nr 56, bądź utrudnienia dojazdu oraz pozostawienia części działki nr 56 poza zasięgiem opracowania. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...], Nr [...] rozstrzygnęła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. rejonu P.. Zgodnie z par. 2 powołanej uchwały plan miejscowy powinien uwzględniać potrzeby właścicieli oraz ustalenia uchwały Rady Miasta Z. Nr XLVI/376/98 z dnia 5 czerwca 1998 roku w sprawie przyjęcia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.. W treści uchwały, stosownie do przepisu art. 10 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), w par. 2 ust. 3 określono następujący zakres ustaleń planu: 1) przeznaczenie terenów na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego, 2) linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 3) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, 4) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 5) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 6) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 7) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także wskaźniki intensywności zabudowy, 8) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów (w tym zakaz zabudowy) wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 10) tereny, na których przewiduje się stosowanie indywidualnych lub grupowych systemów oczyszczania ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 11) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzenia lub użytkowania terenu, 12) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. Dalej organ wskazał, iż powyższe postanowienia uchwały są wiążące dla Prezydenta Miasta Z.. Stosownie bowiem do art.18 ust.1 organem właściwym do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Prezydent Miasta. Podstawy prawne do dokonania zmiany, w tym ustaleń w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wynikają z przepisu art.4 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z powołanej powyżej uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...]. Pierwszy projekt planu, po dokonaniu niezbędnych uzgodnień został wyłożony do publicznego wglądu na przełomie października i listopada 2000 roku. Do projektu planu zostały złożone protesty i zarzuty. Z dużym protestem mieszkańców spotkały się zwłaszcza narzucone przez Generalną Dyrekcję Dróg w Ł. ustalenia co do linii rozgraniczających ulicy Ozorkowskiej. Zostało zorganizowane w tej kwestii spotkanie, na które został zaproszony zarządca drogi krajowej nr 1. W wyniku negocjacji zarządca drogi zgodził się na zmniejszenie parametrów linii rozgraniczających ulicy Ozorkowskiej z 50 metrów do 40 metrów. Część zarzutów została przez Radę Miasta Z. odrzucona uchwałą Nr [...] z dnia [...]. M. i Z. małżonkowie S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie odrzucenia ich zarzutu przez Radę Miasta Z.. Małżonkowie S. nie wyrażali zgody w złożonym zarzucie na projektowany przebieg ulic jako przedłużenie istniejącego układu komunikacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2001 roku w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 1163/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przed opracowaniem kolejnego projektu podjęta została próba zapoznania M. i Z. małżonków S. z trzema alternatywnymi projektami wewnętrznego układu komunikacyjnego. Małżonkowie S. nie wyrazili zgody na żadną z przedstawionych propozycji. Biorąc pod uwagę powyższe zgodnie z procedurą określoną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym został opracowany nowy projekt planu uwzględniający wskazany powyżej wyrok sądu. Projekt planu zastał uzgodniony oraz wyłożony do publicznego wglądu. Do drugiej wersji projektu planu zostały także złożone zarzuty. W wyniku przeprowadzonych rozmów z zainteresowanymi oraz po złożeniu przez małżonków S. pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie układu komunikacyjnego przez działkę nr 70/4 przystąpiono do opracowania trzeciej wersji projektu planu uwzględniającej także część złożonych zarzutów. W złożonym zarzucie z dnia 30 grudnia 2003 roku właściciel działek nr 56, 58/1, 58/2 objętych projektem miejscowego planu zarzucił brak dojazdu do działki 56, bądź utrudnienie dojazdu oraz pozostawienia części działki nr 56 poza zasięgiem opracowania. Po wyłożeniu trzeciej wersji projektu planu i złożeniu kolejnych zarzutów zostały podjęte ponownie próby zaproponowania innych rozwiązań. Opracowano kilka dodatkowych roboczych wersji i zaproszono zainteresowanych celem zapoznania z propozycjami. Nie uzyskano jednak konsensusu. W wyniku ustaleń dokonanych na spotkaniach w dniach 16 - 18 lutego 2003 roku mieszkańcy mieli zaproponować swoją wersję projektu, na którą wszyscy objęci planem wyrażą zgodę. Projekt taki nie został jednak dostarczony do Urzędu. Dalej organ stwierdził, iż zarzut dotyczący braku dojazdu do działki nr 56 bądź utrudnienia dojazdu jest bezzasadny. Zaprojektowany układ komunikacyjny oznaczony na projekcie planu [...] zapewnia bezpośredni dostęp do drogi. Dla jednostki [...]w par. 18 zostały określone zasady i warunki podziału. Zgodnie z tymi ustaleniami podział na działki budowlane wymaga zapewnienia im obsługi komunikacyjnej zgodnie z ustaleniami planu oraz przepisami szczególnymi dotyczącymi gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zarówno definicja działki budowlanej jak i pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku. W chwili obecnej działka A. L. nie posiada dostępu do drogi publicznej. Po uchwaleniu planu będzie miała taki dostęp zapewniony. Zarzut dotyczący braku dojazdu bądź jego utrudnienia jest więc bezzasadny. W ocenie organu podejmującego uchwałę zakres opracowania został określony w uchwale Nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. rejonu P. i obejmował on rejon określony w załączniku graficznym do uchwały. Zakres przyjętej uchwały jest zgodny z instrumentalizacją polityki przestrzennej, która stanowi załącznik Nr 5 do uchwały z 5 czerwca 1998 roku Rady Miasta Z. w sprawie przyjęcia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.. Organ wskazał, iż pozostała część działki może zostać objęta odrębnym opracowaniem. Zarówno zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej jak i zakresu opracowania został rozstrzygnięty przy wykładaniu drugiego projektu planu uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...]. Uzasadnienie faktyczne oraz prawne zawiera załącznik do tej uchwały. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W przepisie tym zostało określone to, co plan może zawierać fakultatywnie oraz co winien określać obowiązkowo. W par. 2 ust.3 uchwały o przystąpieniu do opracowania planu został określony zakres ustaleń planu. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną miasta określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wskazał, iż z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 85 ust. 2 określa, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu przytoczone wyżej przesłanki faktyczne i prawne spowodowały, że zarzut A. L. nie został uwzględniony w projekcie planu przez Prezydenta Miasta Z.. Rada Miasta Z. podzieliła natomiast stanowisko Prezydenta Miasta Z. i postanowiła, jak w treści uchwały. W dniu 28 października 2004 roku na powyższą uchwałę Rady Miasta Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł A. L. podnosząc, iż na podstawie przepisu art. 24 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku, oraz w związku z przepisem art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako osoba fizyczna wnosi o uznanie przedmiotowej uchwały za nieważną bądź domaga się jej uchylenia i merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Rada Miasta Z. uchwalając przedmiotową uchwałę w sposób rażący naruszyła ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepis art. 18 ust 2 pkt 9, nie zawiadamiając skarżącego o terminie sesji, na której wniesione przez skarżącego zarzuty były rozpatrywane. Rada Miasta Z. naruszyła w ten sposób nie tylko ustawę, ale i interes prawny skarżącego. W następstwie rozpatrzenia na sesji w dniu [...]wniesionych zarzutów "zaocznie" skarżący pozbawiony został możliwości wyjaśnień i obrony swego stanowiska. Skarżący podał, iż zawiadomienie, które otrzymał informowało o terminie sesji w dniu 26 sierpnia 2004 roku. W tym terminie sesja nie odbyła się jednak, a o nowym terminie skarżący nie został powiadomiony. Odnosząc się merytorycznie do treści przedmiotowej uchwały skarżący podał, iż podtrzymuje swój zarzut bowiem przystępując do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego organ oparł się o nieaktualne już Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.. Uchwała z dnia [...], Nr [...]o przystąpieniu do sporządzenia planu Rada Miasta Z. zagwarantowała potrzeby właścicieli. W związku z powyższym skarżący domaga się by Rada Miasta Z. uzgodniła powyższy plan z Gminą (wiejską) Z., czego w ocenie skarżącego wymaga ustawa, tym bardziej, że w gminie tej trwa procedura zmian w planie zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych od północnej strony przedmiotowego projektu planu. Skarżący domaga się, aby Miasto Z. uzgodniło z Gminą (wiejską) Z. drogę "L", co stanowiłoby punkt wyjściowy przy przystępowaniu do opracowania przedmiotowego planu. Miasto Z. winno bezwzględnie zrezygnować, pod zarzutem niegospodarności, z doraźnej drogi 7KL służącej tylko uchwaleniu planu, zaś zaoszczędzone środki finansowe przeznaczyć na logiczne wykonanie drogi "L" zamykającej obszar parcelowany Miasta Z. od północy, jednocześnie przedłużając drogi "5KD" i "6KD" do drogi "L". Zdaniem skarżącego nie objęcie planem pozostałej części należącej do skarżącego działki, przy przedstawionym w projekcie przebiegu dróg, uniemożliwi dostęp do tej części działki. Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę podtrzymała swe stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej uchwale oczywistych naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 145 par. 2 p.p.s.a.). Wypada zgodzić się z organem, który stwierdził, iż z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 18 przywołanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku określa, iż organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na organach tych spoczywa cały szereg obowiązków związanych z powyższą kompetencją. Zasadnicze obowiązki, mające proceduralny charakter, zostały określone w przepisie art. 18 ust. 2 - 14 tejże ustawy. Z punktu widzenia oceny zasadności skargi wywiedzionej w niniejszej sprawie wypada zwrócić uwagę na obowiązek przyjęcia przez prezydenta miasta protestów, o których mowa w przepisie art. 23 ust. 1, i zarzutów, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 1 (art. 18 ust. 7 ustawy). Dalszym obowiązkiem prezydenta miasta, po upływie terminu do wniesienia protestów i zarzutów, jest rozpatrzenie w terminie nie dłuższym niż miesiąc protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu i przedstawienie radzie gminy tych protestów i zarzutów, które nie zastały uwzględnione w projekcie planu (art. 18 ust. 8 ustawy). Ostatnim interesującym z punktu widzenia niniejszej sprawy obowiązkiem prezydenta miasta jest ogłoszenie w sposób określony w ustawie o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych (art. 18 ust. 9 ustawy). Wykonanie przez prezydenta miasta nałożonych przez przepis art. 18 ustawy obowiązków winno nastąpić z należytą starannością, bowiem naruszenie tychże obowiązków musi prowadzić do naruszenia trybu postępowania przy sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencją tego jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 27 ustawy). W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż prezydent miasta po przyjęciu zarzutu wniesionego do projektu planu, w dniu [...] rozpoznał zarzut i uchwałą Nr [...] nie uwzględnił zarzutu w całości. Tym samym mając na uwadze datę wniesienia zarzuty uznać wypada, iż prezydent miasta wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 8 ustawy i w terminie miesiąca rozpoznał zarzuty. Przekroczenie przepisów nastąpiło jednak przy wykonaniu obowiązku określonego w przepisie art. 18 ust. 9 ustawy, poprzez zaniechanie imiennego zawiadomienia osób zainteresowanych o terminie sesji, na której rozpoznane były zarzuty. Wyjaśnienia złożone przez organ w tym zakresie, a zmierzające do uzasadnienia przełożenia sesji z terminu, o którym wiedzieli zainteresowani, na inny, o którym zainteresowanych już nie powiadomiono, nie mogą być uznane w jakimkolwiek stopniu za usprawiedliwiające. Brzmienie przepisu art. 18 ust. 9 omawianej ustawy czyni nawet zbędnym, z uwagi na oczywistość, odnoszenie się do kwestii rażącego naruszenia - poprzez zaniechanie powiadomienia o terminie sesji - uprawnień strony do zaprezentowania racji wniesionych zarzutów podczas obrad rady gminy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze, iż przyczyną nieważności zaskarżonej uchwały było stwierdzenie naruszenia przepisów proceduralnych przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbędne stało się ocenianie merytorycznych aspektów wniesionej skargi, więc badanie skargi z punktu widzenia naruszenia prawa podmiotowego strony skarżącej przy sporządzaniu projektu planu. O zasądzonych kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.