II SA/Łd 1037/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu E. I. prowadzącej Kancelarię Prawniczą Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A, kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. II SA/Łd 1037/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał "zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z ogrodzeniem nieruchomości o nr ewid. 769 przy ul. A [...] w T., którego inwestorem jest R.T. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W wyniku złożenia w dniu 4 maja 2005r. przez K.K. pisma w sprawie sprawdzenia legalności budowy powyższego ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie. W toku oględzin stwierdzono, iż od ulicy A [...] przeprowadzone zostały prace remontowe ogrodzenia polegające na zamontowaniu w miejsce starej bramy i furtki, nowej metalowej bramy o długości 4,30 m i furtki 1,15 m, a wysokości nie przekraczającej 1,8 m. Ponieważ w trakcie oględzin inwestor nie był obecny został pisemnie wezwany do złożenia wyjaśnień i dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na powyższe Pan T. przedłożył opinię techniczno-prawną w zakresie zgodności zrealizowanych robót z obowiązującymi przepisami wraz z dokumentacją fotograficzną i mapą sytuacyjno-wysokościową. Następnie PINB decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie uzasadniając, że do przedmiotowych prac remontowych nie ma zastosowania przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący o konieczności dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku rozpoznania złożonego od powyższej decyzji odwołania Pani K., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż ogrodzenie zgodnie z art. 3 pkt 9 w/w ustawy jest urządzeniem budowlanym, z kolei w myśl art. 3 pkt 1 lit. a w/w ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, zatem prace polegające na remoncie ogrodzenia stanowią wykonywanie robót budowlanych w obiekcie, a jeśli tak to stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia wymaga dokonana zgłoszenia. Natomiast w przypadku wykonywania robót budowlanych nie polegających na budowie obiektu lub jego części, co ma miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wdrożenia procedury określonej w art. 50 i art. 51 w/w ustawy, tym samym organ I instancji mylnie przyjął, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wstrzymał roboty remontowo-budowlane i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich szkiców, rysunków i opisu wykonanych robót budowlanych. Wobec faktu, iż R. T. wywiązał się z powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego, opisaną na wstępie decyzją, nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.K. wskazując, iż decyzja jest bezpodstawna, gdyż prace przy ogrodzeniu zostały wykonane w 2005 roku. Wskazała, iż z aktu notarialnego wynika, że R.T. zamontował bramę dłuższą od poprzedniej, wchodząc na teren jej posesji na długości około 40cm. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zaniechania dalszych robót. Uzasadniając powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Odnosząc się do meritum wskazał, iż na podstawie materiałów sprawy wywieść należy, iż wykonane roboty remontowo-budowlane polegające na zamontowaniu nowej bramy i furtki w miejsce starych, zostały zakończone jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Nadto inwestor przedłożył opinię techniczno-prawną, z której nie wynika, że konieczne są jakiekolwiek roboty do wykonania bądź, że stan faktyczny jest niezgodny ze sztuką budowlaną, w konsekwencji prowadzenie postępowania w sprawie prawidłowości robót staje się bezprzedmiotowe. Brak jest podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź innej decyzji, o jakiej mowa w art. 51 w/w ustawy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez K.K. w odwołaniu, w przedmiocie naruszenia jej prawa własności poprzez zamontowanie dłuższej bramy, podkreślił, iż kwestie te pozostają poza właściwością organów administracji i mogą zostać rozstrzygnięte wyłącznie przez sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. wniosła o nakazanie rozbiórki nowego ogrodzenia (bramy i furtki) oraz zasądzenie kosztów. Uzasadniając postawione wnioski strona przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, podkreśliła iż wykonane przez R.T. prace remontowe naruszyły jej prawo własności, gdyż inwestor zamontował bramę o 40 cm dłuższą od poprzedniej, przez co naruszył teren nieruchomości skarżącej i spowodował, że powierzchnia jej nieruchomości jest niezgodna z powierzchnią wskazaną w akcie notarialnym. Strona wywiodła, iż skoro organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i umorzył postępowanie organu I instancji podnosząc, iż postępowanie w sprawie prawidłowości stało się bezprzedmiotowe, a nadto podnosi w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w trybie art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego to sprawa skarżącej nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Podkreśliła, iż prawo własności jest prawem najwyższym i pozostaje pod ochroną Państwa, dlatego też winno być ochronione przez organy Państwa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Podkreślić należy, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jak również wydanego w toku postępowania administracyjnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania i brak podstaw prawnych do zastosowania w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jednakże zarówno przedmiotowa decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania obarczonego szeregiem uchybień proceduralnych. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia stanu faktycznego nie dawały podstawy do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w toku którego organy winny zebrać i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy przeprowadzono z naruszeniem podstawowych zasad określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem dostatecznie wyjaśniony, organy nie ustaliły zakresu przeprowadzonych przez inwestora prac, ich charakteru, rodzaju, a ograniczyły się wyłącznie do dokonania pomiarów nowej bramy i furtki, nie ustalając jakie wymiary miały stare elementy ogrodzenia. Ponadto pomiary nowych części przeprowadzono podczas oględzin, o których nie powiadomiono żadnej ze stron postępowania. Wszystkie powyższe uchybienia uzasadniają stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły m.in. zasady określone w przepisach art. 7, art. 77 i art. 79 Kpa. Nie podjęły wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały pełnego materiału dowodowego (m.in. brak pomiarów zdemontowanych elementów ogrodzenia) i nie rozpatrzyły go w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Niepełne postępowanie wyjaśniające wpłynęło także na wadliwość oceny zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Naruszając przepis art. 79 Kpa uchybiły również zasadzie określonej w art. 10 Kpa, czynnego udziału stron w postępowaniu na każdym jego etapie. Zaznaczyć trzeba, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli organom nadzoru budowlanego na zastosowanie właściwych norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane. Obecnie bowiem organy nie ustaliły charakteru wykonanych prac, a dopiero ustalenia w powyższym zakresie umożliwią prawidłową kwalifikację prac budowlanych. Szczegółowa i obiektywna analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego w oparciu o pełny materiał dowodowy pozwoli jednoznacznie określić czy działania inwestora należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jako budowę i wówczas przyjmując, iż miało miejsce wykonanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, zastosować tryb określony w art. 49b w/w ustawy. Czy jednak był to remont (odtworzenie stanu poprzedniego), do którego zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego obligujące do odtworzenia stanu poprzedniego. Konieczne jest również ustalenie, wobec treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy, który przewiduje, iż wymagane jest zgłoszenie dla budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, czy sporne ogrodzenie znajduje się od strony drogi, która kwalifikuje się do jednej z kategorii dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.). Ze znajdujących się w aktach sprawy map niewątpliwie wynika, iż ogrodzenie posadowione jest od strony ulicy jednak organ nie wyjaśnił charakteru tej drogi, a czynności w tym zakresie powinien podjąć z urzędu dążąc do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych i w materiale dowodowym sprawy nie jest możliwe na obecnym etapie jednoznaczne określenie charakteru prac i ich konsekwencji w świetle ustawy Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów nie jest możliwa ocena merytorycznej prawidłowości podjętych rozstrzygnięć organów. Uchybienia organów upatrywać należy również na etapie ustalania kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Po złożeniu przez K.K. dniu 4 maja 2005r. wniosku o sprawdzenie legalności budowy ogrodzenia na posesji przy ul. A [...] w T., organy podjęły czynności zmierzające do ustalenia takiego kręgu, w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów, z których wynika, iż właścicielami działki nr 768/1 są K.K. i W.K. (posesja przy ul. A [...]), z kolei działki nr 769 (posesji przy ul. A [...]) jest R.T. Niewątpliwie zatem już na samym początku postępowania organ dysponował danymi umożliwiającymi ustalenie kręgu podmiotów, które zgodnie z art. 28 Kpa miały prawo występować w postępowaniu w charakterze stron. Jednakże pomimo powyższego, w toku dalszych czynności jedynie K.K. i R.T. byli traktowani jak strony i wyłącznie im były doręczane wszelkie rozstrzygnięcia i pisma wydawane w toku postępowania. Nieuzasadnione jest pominięcie W.K., który bezsprzecznie jest współwłaścicielem nieruchomości, do której przylega sporne ogrodzenie i który posiada interes prawny w występowaniu jako strona przedmiotowego postępowania. W toku ponownie rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego winny dokładnie ustalić krąg stron postępowania mając na uwadze treść przepisu art. 28 Kpa i zapewnić im czynny udział w każdym jego stadium (art. 10 Kpa). Kolejne uchybienie organów wiąże się ze zgłaszanym konsekwentnie w toku całego postępowania, zarzutem naruszenia własności skarżącej w związku z zamontowaniem nowej bramy, która jest, jak twierdzi, o 40 cm dłuższa od poprzedniej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji wskazywały stronie, iż kwestia naruszenia prawa własności leży w kompetencji sądów powszechnych w związku z czym pozostaje poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Należy zgodzić się z takim wywodem organu, gdyż w istocie sprawy dotyczące przekroczenia granic przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998 r., IV SA 956/96, Lex nr 43337). Jednakże organ powinien odnieść się do zarzutu strony w oparciu o przepis art. 5 ust. 9 ustawy Prawo budowlane w myśl, którego każda inwestycja winna być wykonana w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ nie wyjaśnił czy rzeczywiście nowe elementy ogrodzenia są szersze od poprzednich, nie jest wystarczające jedynie skierowanie żądań strony na drogę postępowania cywilnego, konieczne jest ustalenie, czy wykonane prace nie naruszają chronionych praw skarżącej. Uzasadniając uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] wydanego w przedmiocie wstrzymania robót przy ogrodzeniu, podnieść należy, iż wobec nie kwestionowanego przez strony ustalenia, iż w dacie wszczęcia postępowania w sprawie inwestor zakończył już prace związane ze spornym ogrodzeniem, organ nie miał podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia. Zarówno bowiem w przepisie art. 50 ust. 1 jak i art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca przewidział możliwość wstrzymania prowadzenia robót. Sposób i cel, dla jakiego zostały sformułowane powołane przepisy wskazują, iż ustawodawcy chodziło o wstrzymanie, przerwanie określonych czynności, które są w toku, są wykonywane, prowadzone (por. wyrok WSA z dnia 30 marca 2005r., sygn.akt IV SA 5140/03, publ. Lex Nr 189021; wyrok NSA z dnia 16 marca 2000r., sygn.akt IV SA 228/98, publ. Lex Nr 54751). Ponadto powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne określenie charakteru przeprowadzonych prac, a co za tym, konsekwencji jakie wiążą się z uchybieniem poszczególnym wymogom Prawa budowlanego. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego winny w sposób wnikliwy ustalić wszystkie elementy stanu faktycznego, zebrać pełny materiał dowodowy, pamiętając by po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania zapewnić wszystkim stronom udział w czynnościach postępowania i możliwość zapoznania się z materiałem sprawy. Organ winien dokładnie ustalić zakres i charakter wykonanych robót budowlanych, a następnie dokonać ich kwalifikacji prawnej w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazane wyżej uchybienia przepisom art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 §1, art. 79, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż dopiero należyte ustalenie stanu faktycznego pozwoli na właściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane i prawidłową treść rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). A.R.