II SA/Łd 1038/09

Dnia 2 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dwukrotnie zajmował się już sprawą ze skargi M. K. dotyczącą renty strukturalnej. Pierwszym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 455/07 Sąd uchylił decyzję II, jak i I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy wydały kolejne decyzje, które również były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wówczas Sąd wyrokiem z dnia 28 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 582/08 ponownie uchylił decyzję II, jak i I instancji. Z lektury obu tych wyroków wynika, że organ powinien, w pierwszej kolejności dokonać ustaleń w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu renty strukturalnej. Następnie organ winien dokładnie zbadać i ustalić faktyczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych na renty strukturalne i zrelatywizować kwotę tychże środków względem kwoty niezbędnej na przyznane skarżącemu owej renty, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony o przyznanie renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie § 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 119 ze zm.), po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej oraz załączonych dokumentów wynika, że strona spełnia warunki do przyznania renty strukturalnej określone w § 4 w/w rozporządzenia. Tym niemniej, zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, znowelizowanego rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozboju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 135 poz. 951), renty strukturalne przyznawane są do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu w wysokości 52.400 osób (wydanych decyzji o przyznaniu renty). Wskaźnik ten jest określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz.958). W Departamencie Analiz Działalności i Rozwoju ARiMR, w dniu 4 lipca 2007 roku został sporządzony raport o ilości decyzji przyznających rentę strukturalną oraz kwocie zrealizowanych płatności według stanu na dzień 30 czerwca 2007 roku, z którego wynika, że wydano 53.594 decyzji o przyznaniu płatności oraz do dnia sporządzenia informacji wypłacono łącznie 1.713.709.598,07 zł. Cytowana nowelizacja rozporządzenia ustanawia limit środków dla całego działania objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 na wszystkie lata funkcjonowania, w związku, z czym w sprawie wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie ma zastosowania § 22 w/w rozporządzenia, który stanowi o wyczerpaniu limitu środków na dany rok. Wydanie w toku postępowania postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej gwarantuje środki finansowe do przyznania w drugim etapie w drodze decyzji administracyjnej (po przekazaniu użytków rolnych i zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej oraz złożeniu dokumentów to potwierdzających). Z przedstawionego raportu wynika, że została przekroczona suma beneficjentów przewidzianych na 2008 roku, co uniemożliwia zagwarantowanie środków do przyznania stronie renty strukturalnej mimo, że wnioskodawca spełnia warunki. Na podstawie art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 roku ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 rozpoczęcie podejmowania zobowiązań w ramach okresu programowania 2007 – 2013 może nastąpić od daty zaprzestania podejmowania zobowiązań w ramach okresu programowania 2004 – 2006 określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999. Określony limit środków finansowych z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 w określonej wysokości został zrealizowany w listopadzie 2007 roku. Zobowiązania w ramach PROW 2007 – 2013 ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z wyczerpaniem środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004 – 2006 przeznaczonych na renty strukturalne, są podejmowane od listopada 2007 roku. Zgodnie z art. 5 pkt. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273), pomoc w ramach PROW 2004-2006 jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. Wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania postanowienia o spełnieniu warunków oraz w drugim etapie do wydania decyzji administracyjnej przyznającej rentę strukturalną od listopada 2007 roku, ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) może się odbywać na podstawie złożonych wniosków o przyznanie renty strukturalnej w trybie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.). W związku z tym, że wniosek strony o przyznanie renty strukturalnej z dnia 29 grudnia 2006 roku został złożony w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 ze zm.), renta strukturalna mogła być przyznana jedynie z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), a powołując się na powyższe środki te zrealizowane zostały w listopadzie 2007 roku. W sprawie wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie jest możliwe podjecie postępowania mającego na celu przyznanie pomocy. Reasumując organ stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku o przyznanie stronie renty strukturalnej związana jest z brakiem przedmiotu postępowania rozumianym jako niedostępność (w sensie materialnym) pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniósł o uchylenie decyzji wskazując, że dwukrotnie wygrał proces przed sądem administracyjnym, a mimo to organ nadal odmawia przyznania mu renty strukturalnej powołując się jedynie na brak środków finansowych na ten cel. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że strona wniosła o przyznanie świadczenia na podstawie starych przepisów. Tym niemniej doszło do zmiany treści przepisów, a przepisy nowelizujące nie przewidywały zapisów przejściowych. W tej sytuacji nie ma możliwości rozpoznania wniosku złożonego przez stronę do Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 według przepisów odnoszących się do odpowiedniego Planu Rozwoju na lata 2007 – 2013 wobec okresowości działań strukturalnych opartych na zasadzie programowania i okresowo zmieniających się zasad przyznawania dotacji. Mając to na uwadze organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej w związku z brakiem przedmiotu postępowania rozumianym jako dostępność pomocy (brak środków finansowych). W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez fakt, że wygrał on dwukrotnie proces przed sądem administracyjnym, a organ nadal odmawia mu przyznania renty strukturalnej z uwagi na brak środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Przedstawione poglądy wynikają bezpośrednio z orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 roku, SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/199; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 roku, I SA/Ka 2408/98, Lex Nr 44392; wyrok NSA z dnia 28 października 1999 roku, IV SA 1840/97, Lex Nr 47850 i inne). Wykładnia zawarta w przytoczonych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jest aktualna również na gruncie obecnego stanu prawnego. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy podać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zajmował się już dwukrotnie skargą strony skarżącej na wcześniej wydane decyzje odmawiające przyznania renty strukturalnej. Wówczas Sąd wyrokami z dnia 14 czerwca 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 455/07 oraz z dnia 28 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 582/08 dwukrotnie uchylił decyzje organu odwoławczego oraz poprzedzające ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniach tych wyroków Sąd zawarł zalecenia co do ustaleń, które powinien poczynić organ w toku ponownego postępowania wyjaśniającego. Oba wyroki są prawomocne. W kontekście tych uwag podkreślić po raz kolejny należy, iż organ administracji ponownie prowadzący postępowanie związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego wydanym w tej sprawie. Szczególnie wyraźne zalecenia co do dalszego postępowania zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 października 2008 roku. Konkludując rozważania Sąd wskazał, że organ powinien, w pierwszej kolejności dokonać ustaleń w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu renty strukturalnej. Następnie organ winien dokładnie zbadać i ustalić faktyczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych na renty strukturalne i zrelatywizować kwotę tychże środków względem kwoty niezbędnej na przyznane skarżącemu owej renty, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo tak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania organy po raz drugi nie zastosowały się do tych zaleceń i nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji. Organ, w ramach wykonania zaleceń zawartych w wyroku wskazał jedynie w uzasadnieniu decyzji, że istnieją podstawy materialne do wydania postanowienia o spełnieniu przez skarżącego warunków do przyznania renty strukturalnej, o którym stanowi przepis § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 119 ze zm.). Zdaniem Sąd taki zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji nie wyczerpuje jednak obowiązku wydania w tym przedmiocie postanowienia. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji ponownie prowadząc postępowanie naruszyły przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.