II SA/Łd 1038/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] odmawiającą P. R. przyznania specjalnego zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2012 r. Z akt administracyjnych wynika, że P. R. w dniu [...] zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego na pokrycie kosztów związanych z zakupem leków. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w jednoizbowym lokalu bez wygód, jest kawalerem, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Nie opłaca świadczeń i oświadczył, że nie zamierza składać wniosku o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego, bo i tak go nie otrzyma. Okazane recepty pracownik socjalny wycenił na kwotę 121,68 zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania P. R. specjalnego zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2012 r. Organ ustalił, że dochód strony stanowi świadczenie rentowe z ZUS w kwocie 691,25 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 20,75 zł, co łącznie stanowi dochód w wysokości 712,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent podniósł, że dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), które dla osoby samotnie gospodarującej ustawodawca określił na kwotę 477,00 zł. Organ nie znalazł podstawy do uznania, że sytuacja materialna i życiowa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy mogłoby skutkować przyznaniem pomocy finansowej w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Wskazał, że zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy, a jego przyznanie jest uzależnione od okoliczności sprawy, natomiast sytuacja finansowa MOPS pozwala jedynie przyznać zasiłki celowe na zabezpieczenie podstawowych potrzeb osób i rodzin nie posiadających własnego źródła utrzymania lub których dochód jest niższy od kryterium ustawowego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. R. zarzucił uwzględnienie w wywiadzie środowiskowym nieprawidłowych danych dotyczących jego sytuacji dochodowej tj. informacji o dodatku mieszkaniowym, którego nie otrzymuje od kwietnia 2012 r. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że bezspornie dochód skarżącego stanowi renta z ZUS w wysokości 691,25 zł. Co do zasadności zarzutu uwzględnienia przy ustalaniu dochodu, przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego organ nie mógł się ustosunkować, bowiem w aktach sprawy nie ma dokumentu na potwierdzenie tej okoliczności. Strona podpisała jednak formularz wywiadu środowiskowego i nie zgłaszała zastrzeżeń co do ustalenia elementów dochodu. Zdaniem organu, nawet jeśli twierdzenia strony okazałyby się zasadne, to i tak dochód w postaci renty przekraczałby kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł. Kolegium, mając na uwadze trudną sytuację życiową strony dodało, że pomoc w formie zasiłku celowego, czy celowego specjalnego ma charakter fakultatywny i jest przyznawana w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże nie mieści się ona obecnie w możliwościach finansowych pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. R. zaskarżając decyzję organu II instancji, wniósł o przyznanie mu zasiłku na leki. Wskazał, że jego dochód nie pokrywa wydatków związanych z zapewnieniem odpowiedniej opieki zdrowotnej, nadto pozostaje pod opieką psychiatryczną, a zakup leków warunkuje jego funkcjonowanie w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa"). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania P. R. specjalnego zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2012 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 39 i 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia. Możliwość ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 powołanej ustawy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jednakże powołana ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 41 pkt 1, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, mimo niespełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, nakierowany tak jak zasiłek celowy z art. 39 ustawy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Przy tym, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Stwierdzić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego, o który mogą ubiegać się osoby spełniające kryterium dochodowe, jak i zasiłku celowego specjalnego, o który mogą ubiegać się osoby przekraczające kryterium dochodowe jest podejmowane przez organ w ramach uznania administracyjnego. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednakże brak w budżecie gminy środków na realizację wnioskowanego świadczenia nie może usprawiedliwiać odmowy przyznania świadczenia, ograniczone możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są bowiem faktem powszechnie wiadomym. Dlatego też, decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego lub celowego specjalnego winna za każdym razem znaleźć poparcie we wszystkich okolicznościach danej sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i warunkującego możliwość przyznania zasiłku z art. 39 ust. 1, bowiem jego dochód stanowi przede wszystkim renta w wysokości 691,25 zł. Ta kwota, bez względu na inne ustalenia organów administracji bezspornie przekracza wspomniane kryterium tj. 477 zł (wg stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Dlatego też w dalszej kolejności organ winien był zbadać przesłanki z art. 41 pkt 1 ustawy tj. czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiają za przyznaniem skarżącemu zasiłku celowego specjalnego. Organ rozważył co prawda możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, jednak sposób przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie nasuwa szereg zastrzeżeń. Otóż, podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 lipca 2012 r. ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jest kawalerem, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy (do dnia 30 listopada 2013 r.). Z akt administracyjnych wynika również, że skarżący jest osobą posiadającą problemy zdrowotne – leczy się psychiatrycznie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie niezbędne okoliczności konieczne dla jej należytego rozpatrzenia. Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie powoływał się na okoliczności dotyczące trudnej sytuacji zdrowotnej, która znajduje przełożenie na jego sytuację materialną i osobistą. Podkreślał, że dochód nie pokrywa wydatków związanych z zapewnieniem odpowiedniej opieki zdrowotnej, nadto zakup leków warunkuje jego funkcjonowanie w społeczeństwie. Niemniej jednak do tej okoliczności organy się nie odniosły, w szczególności nie zbadały sytuacji skarżącego we wnioskowanym okresie tj. lipcu 2012 r. Poprzestały jedynie na określeniu dochodu skarżącego oraz powołaniu się na ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Tym samym uznać należy, że organy nie zbadały w wystarczający sposób, czy ziściła się przesłanka z art. 41 pkt 1 ustawy tj. czy w tym jednostkowym zakresie nie zachodzą szczególne okoliczności wskazujące na istnienie niezbędnej potrzeby bez zaspokojenia której skarżący nie może egzystować. Właśnie z uwagi na podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj. rodzaj jego choroby, prawdopodobnie wymagający stałego leczenia oraz cyklicznych wizyt lekarskich, organ powinien w przedmiotowym postępowaniu w sposób szczególnie skrupulatny przestrzegać zasady wyrażonej w art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - prowadzić postępowanie i rozstrzygać sprawę kierując się przede wszystkim dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej i ochroną jej dóbr osobistych. Nadto, Kolegium nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie (art. 136 k.p.a.), mimo że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu l instancji. Skoro organ II instancji uznał, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek (szczególne okoliczności), o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to obowiązany były w uzasadnieniu wydanej decyzji przekonująco i wyczerpująco wyjaśnić dlaczego sytuacji zainteresowanego za taki przypadek nie uznał, opierając się na niezbędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie. W tych warunkach rozpoznanie wniosku skarżącego i rozpatrzenie zgłoszonej potrzeby uznać należy za pobieżne, przy tym działania te zostały podjęte bez odpowiedniego całościowego ustalenia i rozpatrzenia sytuacji życiowej skarżącego w lipcu 2012 r.. W ocenie Sądu zasadnie można zatem zarzucić organom naruszenie obowiązujących przepisów procedury administracyjnej przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego (specjalnego), a co za tym idzie przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skoro przy wydawaniu uznaniowych decyzji w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach zabrakło pełnego ustalenia okoliczności faktycznych i kompleksowego zbadania sytuacji osobistej, zdrowotnej i materialnej skarżącego, to zasadnym jest stwierdzenie naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym. Uzasadnienie tego rodzaju rozstrzygnięć winno być skonstruowane w taki sposób, aby kontrola decyzji administracyjnej pozwalała ocenić, czy swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność, całkowitą arbitralność abstrahującą od okoliczności konkretnej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, które następnie poddane zostaną wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej o żądaniu zainteresowanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu uwag i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. B.A.