II SA/Łd 1039/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla postanowienie Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz A.K. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez A.K. odwołania od własnej decyzji z dnia [...] Nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na art. 15 i 134 k.p.a., wywodząc, iż od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a organ ten stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Podkreślił, iż w podjętej w trybie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] decyzji strona została pouczona o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku jej niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. W ocenie Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych A.K. pismem z dnia 28 sierpnia 2004r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 września 2004r., wniosła ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] Nr [...] zamiast wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na powyższe postanowienie A.K. wniosła skargę, żądając rozpoznania sprawy o przyznanie jej świadczenia pieniężnego do renty. Podała, iż świadczenie to przysługuje jej, ponieważ urodziła się w dniu 9 maja 1944r. w A w ciężkich warunkach podczas deportacji jej matki, która to deportacja trwała w latach 1942 – 1945. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2004r. doręczono skarżącej odpis odpowiedzi na skargę oraz poinformowano o treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismem z dnia 19 stycznia 2005r. A.K. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z pisma tego wynikało ponadto, iż wnosi ona o uchylenie postanowienia Nr [...] z dnia [...] oraz rozpoznanie wniosku o przyznanie dodatku do renty i uznanie jej za osobę represjonowaną. W uzasadnieniu pisma ponownie podała, iż urodziła się w czasie deportacji matki do A, a ponadto opisała represje, jakich doznała w czasie drugiej wojny światowej oraz wpływ tych represji na jej stan zdrowia. Wskazała nadto na opublikowany w "Ekspresie Ilustrowanym" w dniu 26 sierpnia 2004r. artykuł, którego autor, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, iż osoba urodzona w III Rzeszy przez wykonującą tam pracę przymusową kobietę jest uznawana za osobę represjonowaną i osobie takiej należy się dodatek do renty. Zauważyła, iż jej sytuacja jest analogiczna jak opisana w powołanym artykule, dlatego zażądała ona ponownego rozpoznania jej sprawy i przyznania dodatku do renty. Podkreśliła, iż w tej sprawie otrzymała już negatywną decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, od której nie wniosła "odwołania", ponieważ Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych telefonicznie poinformował ją o możliwości odwołania się do Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyjazd do Warszawy na rozprawę był dla skarżącej jednak niemożliwy. Oświadczyła, że gdyby wiedziała, iż rozprawa odbędzie się w Łodzi to nie zrezygnowałaby z dochodzenia swoich roszczeń. W konkluzji pisma wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia "odwołania". Tą część pisma Sąd uznał za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] i zarządzeniem z dnia 16 marca 2005r. przesłał organowi administracji publicznej celem nadania jej właściwego trybu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność zaskarżonych rozstrzygnięć tego organu, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić go, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w powołanym art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Nr [...] z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A.K. od decyzji z dnia [...] Nr [...]. Rozpatrując skargę na powyższe postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie to zostało bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. bez rozważenia rzeczywistej treści żądania A.K., zawartego w piśmie z dnia 2 września 2004r. zatytułowanym "Odwołanie". Dopiero poczynione w tej kwestii ustalenia mogły stanowić podstawę określenia trybu rozpoznania sprawy wskazanej przez A.K. w piśmie z dnia 2 września 2004r. Bez poczynienia powyższych ustaleń brak było, w ocenie Sądu, podstaw do podjęcia postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważył również, iż treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, np. poprzez zmianę żądania strony o wszczęcie postępowania o zmianę decyzji ostatecznej czy stwierdzenie jej nieważności na żądanie rozpoznania odwołania od decyzji. To zaś oznacza w konsekwencji, iż w razie wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA 2 marca 1987r., III SA 92/87 czy wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2- 3, poz. 47). Zgodzić się nadto należy, z wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, wedle którego "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony"(wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92). W analizowanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż sformułowane w powołanym piśmie żądanie nie jest jednoznaczne, a porównanie nazwy pisma "Odwołanie" z jego treścią budzi poważne wątpliwości co do tego, czy zamiarem skarżącej było ponowne złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] Nr [...], czy też może wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, na co z kolei wskazywałaby treść tegoż pisma. Sąd zauważył, iż z treści pisma A.K. z dnia 2 września 2004r. nie wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, iż jest to odwołanie, w szczególności dlatego, że pismo to nie zawierało zarzutów co do decyzji, od której owo odwołanie mogłoby przysługiwać. Na podstawie zawartych w powołanym piśmie sformułowań takich jak "w dniu 26 sierpnia 2004r. ukazał się artykuł w gazecie Ekspres Ilustrowany Łódzki, który mówi że Sąd Administracyjny przyznał dodatki więc proszę o rozpatrzenie mojego wniosku Nr [...] (decyzja)" czy "proszę o ponowne rozpatrzenie mojego wniosku" można było natomiast przypuszczać, iż skarżąca żąda weryfikacji ostatecznej już decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego, co najmniej poprzez jej zmianę w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Dla oceny analizowanej sprawy, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia winna być również okoliczność, iż pismo A.K. z dnia 2 września 2004r. dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją podjętą po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych miał zatem świadomość tego, iż od ostatecznej decyzji z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego nie przysługiwał w ogóle zwyczajny środek zaskarżenia, a zwłaszcza środek nazwany przez skarżącą "odwołaniem". Od orzeczeń Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przysługuje bowiem, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczności te nie tylko wskazywały, iż A.K. jest osobą nieporadną, nie zorientowaną co do obowiązujących w sprawie przepisów, ale winny również wzbudzić uzasadnione obawy Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych co do rzeczywistych intencji A.K., które należało wyjaśnić. To zaś oznacza, iż organ administracji publicznej winien dołożyć starań by wyjaśnić sprawę wskazaną w piśmie z dnia 2 września 2004r. poprzez wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania. Tymczasem analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi, iż rzeczywista treść żądania A.K. nie była przedmiotem rozważań organu, a Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ocenę podania z dnia 2 września 2004r. ograniczył do jego kwalifikacji i uznania go zgodnie z jego tytułem za "odwołanie", co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczne rozpoznania wniosku skarżącej zgodnie z jej wolą. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął próbę ustalenia treści tegoż żądania, a w konsekwencji i przedmiotu postępowania, jak również trybu w jakim to żądanie należało rozpoznać i rozstrzygnąć. Z tych względów nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wedle którego skoro skarżąca wniosła odwołanie zamiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to uzasadnionym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Tym samym naruszono przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny żądania strony na podstawie nazwy pisma i nie wyjaśniając rzeczywistych intencji strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, stosownie do postanowień art. 9 k.p.a., obowiązany był do należytego i wyczerpujcego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącej całokształtu informacji związanej z załatwieniem tej sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązane były czuwać nad tym, by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o dopuszczalności pisma i konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez nią działaniami. Organom administracyjnym, mimo że są jedną ze stron stosunku administracyjno – prawnego, nie wolno dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w szczególności dlatego, że skarżąca jest osobą nieporadną, na co wskazuje zarówno wiek, jak i sposób pisania. (por. wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 78). Postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych narusza również art. art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 103 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jak również treść tego przepisu. Zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić dlaczego pismo strony zakwalifikował jako odwołanie, nie zaś wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętego postanowienia zamykającego drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bez tej wiedzy nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Obowiązek uzasadniania postanowienia wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, iż nie spełnia ono wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tego postanowienia przytoczono wprawdzie treści przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 134 k.p.a., nie wyjaśniono jednak jego treści i nie dokonano analizy tegoż przepisu w świetle stanu faktycznego sprawy, ograniczono się jedynie do uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie to zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż "strona ponownie odwołała się do Kierownika Urzędu zamiast wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Wskazane sformułowanie, zdaniem Sądu, nie spełnia wymogu powołanego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 124 § 2, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżącą w skardze kwestie merytoryczne związane z doznanymi represjami w toku deportacji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, gdyż przedmiotem zaskarżenia było jedynie postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to ma wyłącznie charakter procesowy. Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżone postanowienie zawierało wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych obowiązany jest wypłacić na rzecz skarżącej A.K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem poniesionych kosztów postępowania. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem postanowienia Nr [...] z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 2 k.p.a., Sąd po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, iż postanowienie to jest niezgodne z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).