II SA/Łd 104/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Powiatu [...] kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 czerwca 2006 roku A. M., A. K., B. P.-K., B. C., T. O. i E. K. wnieśli o podział nieruchomości położonej w Z. przy ul. A., dla której nie ma sporządzonego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, że powstała w wyniku podziału działki 448/1 działka o nr 448/3 zostanie dołączona do działki o nr 448/12 położonej przy ul. B. Prezydent Miasta Z., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], pozytywnie zaopiniował podział działki położonej w Z. przy ul. A. nr ewid. 448/1 – obręb [...] w ten sposób, że: działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr 448/17 z przeznaczeniem na powiększenie działki sąsiedniej oznaczonej nr 448/12 razem będą tworzyły jedną nieruchomość z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej (ul. B.), zabudowana działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr 448/18 może stanowić odrębną nieruchomość z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej (ul. A.), działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr 448/16 z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej – gminnej ul. B., działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr 448/19 z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej – powiatowej ul. A. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. - Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność B. C., E. K., A. K., A. M., T. O. i B. P.-K., położonej w Z. przy ul. A., w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej nr ewidencyjnym działki 448/1, o powierzchni ogólnej[...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], wykazanej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych z projektem podziału wykonanej przez uprawnionego geodetę i stanowiącej integralną część decyzji. Mapa sytuacyjna dla celów prawnych z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 września 2006 roku. Zgodnie z wyżej wymienioną mapą po podziale powstały działki o numerach: 448/16 pod poszerzenie ul. B., 448/17 o numerze porządkowym - ul.B., 448/18 o numerze porządkowym - ul.A., 448/19 pod poszerzenie ul.A. Podział zatwierdzono pod następującymi warunkami: działka nr 448/16 przeznaczona jest pod układ komunikacyjny – poszerzenie ul. B. stanowiącej publiczną drogę gminną, działka nr 448/17 nie może stanowić odrębnej nieruchomości i jest przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr ewidencyjnym działki 448/12 zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] – razem będą tworzyć jedną nieruchomość posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej w postaci ul. B., zabudowana działka nr 448/18 może stanowić odrębną nieruchomość i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A., działka nr 448/19 przeznaczona jest pod układ komunikacyjny – poszerzenie ul. A. stanowiącej publiczną drogę powiatową. Wydzielony pod drogę gminną (ul. B.) grunt o powierzchni [...], oznaczony na mapie jako działka nr 448/16 przechodzi z mocy prawa na własność Gminy – Miasto Z. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wydzielony pod drogę powiatową (ul.A.) grunt o powierzchni [...] oznaczony na mapie jako działka nr 448/19 przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powiat [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem strony odwołującej się podział działki o nr 448/1 na działki o nr 448/16, 448/17, 448/18 i 448/19 możliwy jest jedynie wówczas, gdy działka o nr 448/19 stanowić będzie drogę publiczną. Działka nr 448/19 znajduje się w liniach regulacyjnych ul. A., czyli w planie zagospodarowania przestrzennego teren tej działki przeznaczony jest, jako rezerwa, pod ewentualne poszerzenie pasa drogowego ul. A. Jednakże działka ta nie stanowi w chwili obecnej drogi i nadal pozostaje terenem o innym sposobie użytkowania. Wynika z tego niewątpliwie, iż działka o nr 448/18 nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. W ocenie Powiatu [...] w sprawie w pełni zachowują aktualność tezy zawarte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku (sygn. akt W 13/92, opubl. OTK 1993/1/17), gdzie wyraźnie wskazano na wywłaszczeniowy charakter art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie nie występuje cel publiczny, albowiem Powiat [...] nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzieloną działkę o nr 448/19, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Organ administracji II instancji stwierdził, iż działka projektowana do podziału położona jest na obszarze, dla którego brak jest obowiązującego planu, gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do jego sporządzenia, zaś podział jest zgodny z przepisami odrębnymi. W sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka podziału, wymieniona w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci braku dostępu do drogi publicznej. Działka 448/16 przeznaczona jest pod układ komunikacyjny – poszerzenie ul. B. stanowiącej publiczną drogę gminną, działka nr 448/17 nie może stanowić odrębnej nieruchomości i jest przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej nr ewidencyjnym działki 448/12. Razem utworzą jedną nieruchomość posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. B. Zabudowana działka nr 448/18 może stanowić odrębną nieruchomość i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A., działka nr 448/19 przeznaczona jest pod układ komunikacyjny – poszerzenie ul. A., stanowiącej publiczną drogę powiatową. Odnosząc się do zarzutu odwołania podniesiono, iż uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku ustalała powszechnie obowiązującą wykładnię przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który posługiwał się pojęciem "pod budowę ulic". W uchwale tej stwierdzono, że użyte we wspomnianym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, iż wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Z uzasadnienia uchwały wynikało jednoznacznie, że tryb, jaki przewidywał art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania, jeżeli z gruntu podlegającego podziałowi ma być wydzielony teren na poszerzenie ulicy. W konsekwencji działki wydzielone nie pod budowę, a na poszerzenie ulicy nie przechodziły na własność gminy z dniem ustatecznienia się decyzji, lecz podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczeniowemu. W ocenie Kolegium stanowisko to jest trafne, aczkolwiek w obowiązującym stanie prawnym straciło na aktualności. W art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odmiennie ujął funkcje terenu wydzielonego "pod drogi" od użytego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak podkreśla się w literaturze, zmianę tą należy odczytywać jako zamierzone przez ustawodawcę rozszerzenie pod względem przedmiotowym i funkcjonalnym, gdyż pominięcie wyrazów "pod budowę" wskazuje na inne jeszcze, poza budową, możliwości wykorzystania wydzielonego terenu związane ściśle z urządzeniem drogi. Powiat [...] w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o uchylenie decyzji wydanych w sprawie przez organy administracji publicznej I i II instancji. W ocenie skarżącego zastosowanie wskazanego wyżej przepisu winno się ograniczać do sytuacji, gdy właściciel drogi zamierza przystąpić do jej modernizacji lub do budowy nowej drogi. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co do dezaktualizacji poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest celu publicznego. Powiat [...] nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzieloną działkę nr 448/19, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. Z uwagi na to nie ma konieczności pozbawiania właścicieli ich własności. Fakt, że wydzielona działka 448/19 leży w liniach regulacyjnych drogi powiatowej nie jest tożsamy z zamiarem budowy lub poszerzenia drogi na tym odcinku przez Powiat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Powiat [...] zarzucił w swej skardze naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Naruszenie prawa materialnego może przybrać dwie formy, tj. błąd wykładni, czyli nieprawidłowe ustalenie treści normy prawnej oraz błąd subsumcji, tj. błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada dyspozycji określonej normy prawnej. W każdym jednakże przypadku zastosowanie prawa materialnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego. Jedynie bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa materialnego. Zależność ta jest zarazem dwukierunkowa, ponieważ to właśnie treść przepisów prawa materialnego wyznacza zakres ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej. Postępowanie administracyjne rządzi się zasadą prawdy materialnej, zgodnie z którą to na organie administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ administracji obowiązany jest w tym celu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami konstytuuje generalną zasadę, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania miejscowego (art. 93 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Ponieważ większość terenów inwestycyjnych nie posiada takich planów, co do obszarów nieobjętych obowiązkiem sporządzenia planu, wprowadzono możliwość podziału nieruchomości także w przypadku braku planu miejscowego (art. 94 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednakże niezależnie od ustaleń planu miejscowego, zgodnie z treścią art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział może nastąpić wyłącznie w celu: - zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; - wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; - wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; - realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; - realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; - wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej; - wydzielenia działki budowlanej; - wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Ponieważ podziału nieruchomości dokonano na wniosek jej właścicieli w sprawie nie może mieć zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to dotyczy wyłącznie podziału dokonywanego z urzędu. W przedstawionym wyżej stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż podział nieruchomości winno poprzedzać ustalenie celu, w jakim podział ma być dokonany. Bez tego ustalenia jakiekolwiek rozstrzygnięcia podziałowe należy uznać za przedwczesne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż ani organ administracji I, ani II instancji w uzasadnieniach swych decyzji nie wskazały celu podziału nieruchomości. Za taki cel nie może z pewnością zostać uznane poszerzenie drogi gminnej lub powiatowej. Przepis art. 95 pkt 6 przedmiotowej ustawy dopuszcza wyłącznie podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu drogi krajowej, a zatem poszerzenie dróg gminnych lub powiatowych nie zostało wymienione pośród celów podziału nieruchomości dopuszczonych przez ustawodawcę niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Brak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji odniesienia się do celu podziału nieruchomości skutkuje uznaniem, iż kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań organów administracji, a co za tym idzie stan faktyczny nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Zaznaczyć także należy, iż organ administracji w uzasadnieniu decyzji administracyjnej obowiązany jest przedstawić motywy rozstrzygnięcia w sposób pozwalający stronom postępowania poznać przesłanki, którymi kierował się organ, tak by wykonały one decyzję bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Nieprawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej nie tylko uniemożliwia stronom postępowania poznanie motywów rozstrzygnięcia, ale także dokonanie kontroli decyzji przez sąd administracyjny. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest podnieść, iż niezbędności podziału nieruchomości w celu realizacji celów publicznych, w postaci poszerzenia drogi publicznej, o której mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można rozumieć in abstracto. Konieczność poszerzenia drogi winna wynikać bądź to z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego bądź z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi publicznej. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności ustalenie celu podziału nieruchomości, a następnie wyczerpująco uzasadnić przesłanki jakimi się kierowały rozstrzygając sprawę w określony sposób.