II SA/Łd 1043/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z czasowym zajęciem nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją nr [...] z dnia [...]., Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie, wszczęte na wniosek K. M., w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z podcinką gałęzi drzew, dokonaną przez Zakład Energetyczny - [...] S.A. Rejon Energetyczny [...], na działce nr [...] położonej w miejscowości R., w gminie R. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż na postawie decyzji tegoż organu z dnia [...] nr [...], zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w celu podcinki gałęzi drzew, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, Zakład Energetyczny - [...] S.A. Rejon Energetyczny [...], dokonał podcinki gałęzi drzew, wrastających w linię energetyczną 110 kV, przebiegająca m.in. przez działkę nr [...], będąca własnością K. i E. M. Wskazana decyzja z dnia [...] została uchylona w całości przez Wojewodę [...], decyzją nr [...] z dnia [...]., którą jednocześnie Wojewoda [...] odmówił udzielenia zezwolenia Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. Rejon Energetyczny [...] na czasowe zajęcie działki nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle powyższych okoliczności, odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, właściciele gruntu dochodzić mogą w postępowaniu cywilnym od Zakładu Energetycznego, obecnie [...] S.A. Rejon Energetyczny [...]. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta narusza jego prawo do odszkodowania, jako właściciela zajętej bezprawnie działki, za bezpodstawne wkroczenie na tą działkę przez Zakład Energetyczny i za poczynione straty w drzewostanie, spowodowane wykonaną podcinką drzew. Podniósł, iż zgłoszone żądanie opiera na treści art. 160 k.p.a., domagając się oszacowania jego strat i określenia stosownego odszkodowania. Za paradoksalne uznał także "karanie" go umorzeniem postępowania za korzystną dlań decyzję Wojewody [...], odmawiającą zgody na czasowe zajęcie jego nieruchomości. Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...], decyzją z dnia [...] nr [...], zezwolił wprawdzie Zakładowi Energetycznemu [...] Rejon Energetyczny [...] na czasowe zajęcie nieruchomości, stanowiącej własność E. i K. małżonków M., jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Dalej organ drugiej instancji, powołując się na treść art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 ze zm.) stwierdził, że w omawianej sprawie nie można mówić o wywłaszczeniu, bowiem wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś decyzji, na podstawie której owo wywłaszczenie (lub ograniczenie prawa własności) miało nastąpić, albowiem decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie spornej nieruchomości nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Powyższe powoduje, w ocenie Wojewody [...], iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym prowadzone postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do prośby odwołującego o oszacowanie strat i określenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż przepis ten został uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692) z dniem 1. września 2004r. Do zdarzeń prawnych powstałych po tym dniu wskazany przepis nie ma już zastosowania. Uchylenie art. 160 k.p.a., którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417 § 2 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną, do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Na powyższą decyzję Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożył K. M., żądając jej uchylenia. Powtarzając argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu, podniósł dodatkowo, iż odszkodowanie za straty w drzewostanie jest, w jego ocenie, jak najbardziej zasadne, gdyż zostały one poczynione na podstawie bezprawnej decyzji. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że skoro Zakład Energetyczny bezprawie zajął jego własność, legitymując się decyzją administracyjną (która została następnie uchylona) to odszkodowanie powinno zostać również przyznane w ramach postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] naruszają przepisy prawa, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma odpowiedź na pytanie czy wyeliminowanie z obrotu prawnego nieostatecznej, lecz zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] z dnia [...], zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego, która została wykonana przez uprawniony podmiot, uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, związanych z zajęciem tejże nieruchomości, jako bezprzedmiotowego. Podkreślenia wymaga bowiem, że przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.kwietnia 2003r., sygn.akt III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25 oraz z dnia 30.stycznia 2003r., sygn.akt II SA 1689/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 177107) W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną żądania skarżącego stanowił przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 126 powołanej ustawy. Poza sporem jest natomiast, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolono Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. w Ł., Rejonowi Energetycznemu Ż. na czasowe zajęcie nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego i jego żony, w celu dokonania podcinki gałęzi drzew, znajdujących się na tejże nieruchomości. Decyzji wspomnianej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Poza sporem jest również, iż decyzja powyższa została wykonana przed jej ustatecznieniem w dniu 17.września 2008r., poprzez dokonanie wycinki gałęzi drzew (olszyn), rosnących na działce nr [...]. W ocenie Sądu oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do orzekania o należnym właścicielowi odszkodowaniu w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie przysługuje bowiem, jak wyżej wskazano, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 126 ustawy. Zdarzeniem tym w rozpoznawanej sprawie była zaś podcinka drzew na działce skarżącego, dokonana w oparciu o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia jest przy tym, iż decyzja wspomniana została uchylona w toku instancji, skoro wykonano ją w oparciu o nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. O odszkodowaniu należnym z tytułu zajęcia nieruchomości na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia orzeka zaś właściwy miejscowo organ administracji publicznej. Jakkolwiek bowiem w omawianym wypadku chodzi niewątpliwie i zaspokojenie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, to jednak z mocy wyraźnego przepisu ustawy orzekanie o tych roszczeniach zostało przekazane do właściwości organów administracji publicznej - art. 2 § 3 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego /Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm/. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10.lipca 2002r., sygn.akt III KO 7/02, OSNP 2003/19/476). Nieprawidłowa jest zatem konkluzja organów obu instancji, iż postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem K. M. z dnia 6.lipca 2009r. o przyznanie odszkodowania za uszkodzone w wyniku przycinki drzewa, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Choć bowiem niewątpliwie roszczenie z tym związane jest oparte na zasadach określonych w prawie cywilnym, w myśl art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega dochodzeniu przed organami administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.lutego 2006r., sygn.akt I SA 1774/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 159247) Wadliwe było zatem umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz kierowanie skarżącego na drogę postępowania cywilnego celem egzekwowania roszczeń odszkodowawczych od Zakładu Energetycznego [...] S.A. w Ł. przed sądem powszechnym. Pomijając już bowiem argumentację przedstawioną powyżej, wskazać trzeba, iż jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej jest bezprawność działania sprawcy szkody (art.415 Kodeksu cywilnego), której trudno poszukiwać, gdy podejmowane działania mają oparcie w decyzji organu zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w określonym celu. Przywołany zaś przez organ odwoławczy przepis art. 417 1 § 2 Kodeksu cywilnego (jak należy mniemać, bowiem art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego reguluje inną materię) dotyczy odszkodowania dochodzonego za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Jak natomiast wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości skarżącego nigdy nie miała waloru decyzji ostatecznej. Wątpliwa wydaje się zatem możliwość egzekwowania wynikającego zeń roszczenia w drodze procesu cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi zaś na charakter prawny uchylonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonania. m.o.