II SA/Łd 1044/02

Dnia 28 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie: NSA Andrzej Kozerski, NSA Janusz Nowacki, Protokolant: referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa ruchu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] znak [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie przez A. B. pasa drogowego o powierzchni 40 m. kw. ul. A. Nr 78 w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 31 marca 2002 r. i ustalenia opłaty w kwocie 900 zł. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] A. B. – właściciel kwiaciarni “A. " położonej przy ul. A. 78 w Ł. złożył wniosek o zagospodarowanie terenu między przystankiem autobusowym a jego kwiaciarnią, wyrażając gotowość ustawienia na tym terenie kwietników i przywrócenia trawnika na własny koszt. Stwierdził, że teren ten nigdy nie był przeznaczony pod handel ani pod parking a obecnie handluje na nim kwiatami p. M. . W odpowiedzi z dnia 5.04.2000 r. Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł. - W. poinformował, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] zakaz prowadzenia handlu z ręki, koszów , pojazdów itp. nie dotyczy sprzedaży kwiatów i gazet. Urząd wskazał ponadto, że handlujący zajmujący pas drogi na cele nie związane z funkcjonowaniem drogi mają obowiązek wnoszenia opłat za zajęcie pasa drogi, a także wnoszenia opłat targowych. W dniu 30 grudnia 2001 r. A. B. złożył podanie o zawarcie z nim umowy dzierżawy terenu pod pawilon handlowy – kwiaciarnię , zapisanego w ewidencji gruntów pod Nr [...] o powierzchni 40 m. kw. na handel od 1.01.2002 r. do 31.12. 2002 r. Podał, że pawilon jest budowlą stałą na trwałym fundamencie, usytuowanym w pasie drogowym ul. A., a został wybudowany w 1977 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ. Wnosił o prawidłowe naliczenie należności za dzierżawę terenu i podkreślał, że w jego przypadku mają zastosowanie przepisy o umieszczeniu urządzeń w pasie drogowym, a nie przepisy o zajmowaniu pasa drogowego. Pismem z dnia 6 lutego 2002 r. skierowanym do Urzędu Miasta Ł. Referatu Komunalnego Delegatury Ł. - W. A. B. wniósł o wydanie decyzji w sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zarząd Miasta Ł. zezwolił A. B. na zajęcie pasa ruchu drogowego o powierzchni 40 m ² ulicy A. pod nr 78 (wg lokalizacji określonej na załączniku graficznym – planie sytuacyjnym) w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2002 r. w celu ustawienia obiektu usługowego – kiosku handlowego i ustalił opłatę w wysokości 900,00 zł, pod warunkami określonymi w pkt 1 sentencji decyzji m.in. czystości miejsca sprzedaży i terenów przyległych. W dniu 22 marca 2002 r. pełnomocnik A. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz § 10 a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.)), ponieważ przepisy nie upoważniają zarządcy drogi do pobierania opłat za przywrócenie porządku i zagospodarowanie wokół obiektu handlowego. Wskazał, że w dniu [...] złożony został wniosek o zagospodarowanie terenu między przystankiem a kwiaciarnią “A. ", a A. B. zobowiązał się na własny koszt ustawić kwietniki i przywrócić trawnik. Opłatę zaś zarządca drogi pobiera tylko w przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektów handlowych, obiektów usługowych i reklam. Z tych względów nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie 900,00 zł za przywrócenie porządku i zagospodarowanie terenu jest nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołującego uważa za całkowicie bezzasadne, bo opłata za udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego została naliczona za zajęcie pasa drogowego, a nie konieczność utrzymania porządku wokół kiosku handlowego na podstawie powołanych w decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do ustawy. Zdaniem SKO w Ł. dobrowolnie wyrażona przez A. B. w piśmie z dnia [...] chęć ustawienia kwietników i przywrócenia trawnika nie ma żadnego związku z ustawowym obowiązkiem uiszczenia opłaty za otrzymanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności handlowej w kiosku. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik A. B. wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji a ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu pełnomocnik ponownie powołał się na złożony do UMŁ wniosek z [...] o zagospodarowanie terenu pomiędzy przystankiem a kwiaciarnią i wskazał, że myśl § 10 a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. poz. 33 z późn. zm.)., za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.) zarządca pobiera opłatę ... Pełnomocnik podkreślił, że ponieważ przywrócenie porządku i zagospodarowanie nie dotyczy przypadków, które podlegają opłacie, to nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 900,00 zł narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało jedynie , że zobowiązanie do utrzymania czystości miejsca sprzedaży i terenów przyległych jest oczywiste i wynika z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm. ). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w dniu 18 lipca 2002 r A. B. złożył kolejne podanie o zawarcie umowy dzierżawy terenu pod pawilon handlowy od 1.04.2002r. do 31.12.2002 r i w dniu 2.08.2002 r. Zarząd Miasta Ł. wydał dwie kolejne decyzje : Nr [...] odmawiającą zgody na użytkowanie pasa drogowego w terminie od 1 kwietnia 2002 r do 17 lipca 2002 r. i naliczającą karę pieniężną w wysokości 10800 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia od 1.04. do 17.07 2002 r. oraz decyzję Nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogi o powierzchni 40 m.kw. w ulicy A. 78 od 18.07. do 31.12.2002 r za opłatą 1670 zł. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że powierzchnia 40 m.kw. objęta zaskarżoną decyzją, to powierzchnia gruntu przylegającego do pawilonu handlowego, na której skarżący chciał urządzić trawnik i kwietniki. Złożył także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] , które rozpatrywało odwołanie A. B. od decyzji z dnia [...] odmawiającej zgody na użytkowanie pasa drogowego i naliczającej karę 10800 zł. Kolegium uchyliło wskazaną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stanęło m.in. na stanowisku, że wniosek A. B. o zawarcie umowy dzierżawy, nie mógł zostać rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [p.p.s.a.] ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy (p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wydając w dniu [...] decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogi o powierzchni 40 m.kw. w okresie od 1 stycznia 2002 r do dnia 31 marca 2002 r organ I instancji przyjął, że chodzi o teren pod pawilonem handlowym należącym do skarżącego. Tymczasem z treści odwołania ,a następnie skargi skierowanej do Sądu i wyjaśnień pełnomocnika skarżącego można wnosić, że chodziło o zezwolenie na zajęcie terenu pomiędzy kwiaciarnią a przystankiem. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest planu sytuacyjnego, który pozwoliłby na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości jakiego terenu dotyczy wniosek rozpoznany przez Zarząd Miasta Ł. , a następnie przez SKO w Ł. . W aktach znajduje się wprawdzie kserokopia mapy z fragmentem ulicy A. , z zaznaczoną lokalizacją pawilonu – kwiaciarni ale stanowi ona załącznik do pisma skierowanego do skarżącego w dniu 26.10.2000 r przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury UMŁ i wynika z niej jedynie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach regulacyjnych ul. A. . Obowiązek dołączenia do wniosku, w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego, planu sytuacyjnego odcinka pasa z podaniem jego wymiarów, wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U Nr 6 poz. 33 ze zm.), który to przepis wymaga ponadto aby wniosek zawierał nazwę jednostki, cel, lokalizacje, powierzchnię oraz planowany okres zajęcia odcinka pasa. Chodzi więc dokładne określenie przedmiotu postępowania (m.in. lokalizacja , wymiary i powierzchnia) przed wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego organy administracji w przedmiotowym postępowaniu nie dopełniły i co winny uczynić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazać także należy, że w przypadku ustalenia, iż wniosek skarżącego dotyczył jednak terenu pod pawilonem, a nie terenu do niego przylegającego, to i tak zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogłyby pozostać w obrocie prawnym. W podaniu z dnia [...] skarżący zwracał się bowiem “o zawarcie umowy dzierżawy terenu pod pawilonem" , a więc o zawarcie umowy cywilno – prawnej, co oznaczałoby brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, podtrzymując tym samym stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2002 r. oddalającym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.