II SA/Łd 1048/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie : WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], Nr [...], a także decyzję z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. ustala, iż uchylone akty administracyjne nie mogą być wykonane do chwili uprawo- mocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1048/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...], Zarząd Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdził wygaśniecie decyzji Nr [...], z dnia [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy Ł.-Ś. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólny dla Wszystkich Dzielnic m. Ł. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 221, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 321/1 o powierzchni 38344 m², w obrębie B-8, posiadającą urządzoną księgę wieczysta KW 86425 i ustalenia opłaty rocznej w wysokości 9.785.389 zł., z uwagi na to, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 i Nr 29, poz. 154 oraz z 1990 r. Nr 14, poz. 90 i Nr 34, poz. 198), w związku ze zmianą jaka została dokonana ustawą z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz.U. z 1990, Nr79, poz.464), przestały obowiązywać, co spowodowało, że decyzja ta nie może stanowić podstawy do zawarcia umowy. Nie tworzy ona po stronie Spółdzielni roszczenia o zawarcie umowy, jak również po stronie Skarbu Państwa a obecnie gminy, obowiązku jej zawarcia. W toku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania RSM A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Nr [...] z dnia [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdziło nieważność tejże decyzji a następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółdzielni, decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało ją w mocy. Orzekając jak wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło stanowiska Spółdzielni A, iż na podstawie decyzji z [...] oddano jej w użytkowanie wieczyste działkę nr 321/1, oraz że niniejsza decyzja, funkcjonująca w obrocie prawnym ponad 10 lat, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu orzekającego, decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych, gdyż nie została zawarta umowa notarialna pomiędzy właścicielem gruntu- Gminą Ł. i Spółdzielnią o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z pkt III ppkt 4 decyzji, strony miały zawrzeć umowę w ciągu 6-ciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Także decyzja lokalizacyjna, na mocy której ustalono, iż na spornej nieruchomości może być realizowane budownictwo mieszkaniowe, oznaczona nr [...], wydana w dniu [...], a więc rok i cztery miesiące wcześniej przed wydaniem decyzji nr [...], utraciła ważność w dniu 6 stycznia 1992 r. ( została wydana na 3 lata), a RSM A w Ł. nie uzyskała w tym czasie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc, nie mając ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji, prawa do gruntu i pozwolenia na budowę Spółdzielnia nie mogła wykonywać żadnych prac budowlanych. Ponadto, dopiero w dniu [...] na podstawie art.41 ust.2, pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) podjęta została decyzja o odebraniu prawa zarządu nieruchomością Miejskiemu Przedsiębiorstwu Elementów Budowlanych w Ł. i przekazaniu jej Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś., w terminie do 30 czerwca 1990r. Tak więc decyzja Nr [...], z dnia [...], o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w tym czasie nieruchomość była jeszcze w zarządzie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Elementów Budowlanych w Ł. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, RSM A wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż rozpatrując odwołanie Spółdzielni od decyzji Zarządu Miasta Ł., z dnia [...], w przedmiocie wygaszenia decyzji nr [...] z dnia [...], SKO w Ł. wszczęło, niezgodnie z treścią złożonego środka odwoławczego, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji objętej treścią odwołania. Ponadto, wyrażono pogląd, iż jeżeli organ uznał, że decyzja Zarządu Miasta jest wadliwa, winien ją uchylić i umorzyć postępowanie nią objęte. W konkluzji podniesiono zarzut naruszenia przepisów art.35, art.138 i art.139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty RSM A są zdaniem strony przeciwnej całkowicie nieuzasadnione, bowiem w chwili wydania decyzji Nr [...], z dnia [...], zgodnie z obowiązującym ówcześnie stanem prawnym (ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) spółdzielniom mieszkaniowym oddawano grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy w formie aktu notarialnego, co było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. Spółdzielnia A nie zawarła umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 221, nie wpłaciła pierwszej opłaty rocznej, nie wpłacała rocznych rat z tytułu użytkowania wieczystego i nie uiszczała podatku od nieruchomości od dnia 30 lipca 1990r. Spółdzielnia nie może być zatem traktowana jako użytkownik wieczysty działki gruntu nr 321/1. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozstrzygając odwołanie od decyzji Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie wygaszenia decyzji Nr [...], z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu podano, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], postępowanie w sprawie wygaszania tejże decyzji stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą o p.s.a., Sąd rozstrzyga sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż może skargę uwzględnić z innych powodów niż zostały w niej przytoczone. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu w niniejszej sprawie, jest przytoczona wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję tegoż samego organu z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...], mocą której oddano w użytkowanie wieczyste RSM A w Ł., nieruchomość położoną przy ul. A nr 221, o powierzchni 38344 m2. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uzasadnienia decyzji można wnioskować, iż organ orzekający dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Nr [...], w tym, iż decyzją tą oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość będącą jeszcze w użytkowaniu innego podmiotu tzn. Miejskiego Przedsiębiorstwa Elementów Budowlanych w Ł. W ocenie Sądu, stanowisko to nie może być uznane za zgodne z prawem. Po pierwsze, decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak słusznie zauważył to organ orzekający, nie wywoływała skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych. Kończyła ona jedynie pierwszą fazę postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa. Przede wszystkim w decyzji tej wskazywano kandydata, z którym w przyszłości miała być zawarta umowa cywilna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w przypadku, gdy o zawarcie umowy ubiegało się kilka podmiotów. Zgodnie z § 24 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. Nr 47, poz. 239 ze zm.), w decyzji określano szczegółowo przedmiot przyszłej umowy, nabywcę i jego udziały we współwłasności lub współużytkowania, obciążenia, cenę i inne opłaty, termin w jakim miała być zawarta umowa w formie aktu notarialnego oraz pouczano o skutkach nie zawarcia umowy w wyznaczonym terminie. W przypadku, gdy mimo wezwania, wskazany w decyzji nabywca nie stawił się bez usprawiedliwienia w celu zawarcia umowy, organ który wydał decyzję, obowiązany był stwierdzić jej wygaśnięcie - § 26 pkt 1, przytoczonego rozporządzenia. Dla przyjęcia stanowiska, iż decyzja wskazująca przyszłego użytkownika wieczystego, wywołuje skutki na gruncie prawa cywilnego i jest podstawą roszczenia o zawarcie umowy, konieczne byłoby wyraźne unormowanie zawarte w omawianej ustawie lub innych przepisach. W istocie, dzięki tego rodzaju decyzjom, można było kontrolować wyłącznie prawidłowość gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz badać jakimi kryteriami kierowano się przy wyborze kandydatów na nabywców. Skutki w sferze prawa cywilnego wywoływało dopiero zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Pogląd ten jest niesporny tak w orzecznictwie jak i doktrynie. Powyższe powoduje, iż wydanie przedmiotowej decyzji w żadnym stopniu nie naruszało uprawnień do dysponowania nieruchomością przez inne podmioty. Po wtóre, organ orzekający w sprawie w ogóle nie rozważył, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Elementów Budowlanych (użytkownik nieruchomości) podlegało likwidacji. Na okoliczność tą powoływano się już w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...], a nadto sam użytkownik w dniu 23 lutego 1990 r. poinformował właściwy organ administracji, iż zakład jego jest likwidowany. Wobec oczywistości sprawy, decyzja o pozbawieniu użytkowania powinna być podjęta niezwłocznie, po uzyskaniu informacji o likwidacji zakładu - art. 35 § 2 kpa, a nie po upływie trzech miesięcy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed wydaniem decyzji o pozbawieniu innego podmiotu użytkowania tejże nieruchomości, nie wypełniało dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż organ orzekający, bardzo ogólnie uzasadnił wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, co uchybia przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy o p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., z dnia [...]. Uchylenie powyższych decyzji, spowodowało konieczność uchylenia decyzji z dnia [...], Nr [...], którą uchylono decyzję wygaszającą decyzję z dnia [...], Nr [...] i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta została wydana wyłącznie z tego powodu, iż w odrębnym postępowaniu stwierdzono nieważność decyzji Nr [...]. Skoro decyzje o stwierdzeniu nieważności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, odpadła podstawa do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Nr [...]. Sąd w tym zakresie orzekł na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o p.s.a. i ustawy wprowadzającej ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia jest konieczność rozpoznania odwołania Spółdzielni od decyzji organu I instancji w przedmiocie wygaszenia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.s.a. w związku z art. 97 § 1 powołanej ustawy wprowadzającej. Z uwagi na wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę, Sąd na podstawie art. 152 ustawy o p.s.a. orzekł, iż uchylone akty administracyjne nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.