II SA/Łd 1048/11

Dnia 10 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 roku przy udzialeProkuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi – K. G. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] Nr [...] oraz uchyla w pozostałej części decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokat A. K.-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i dwadzieścia groszy) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie. W dniu 15 marca 2010 roku H. B. wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia z tytułu deportacji do pracy przymusowej wskazując, że został w 1941 roku, w wieku 13 lat deportowany do pracy do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez Niemca w miejscowości B., a następnie (w lipcu 1944 roku) został przeniesiony do kopania rowów w miejscowości K. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W dniu [...] roku H. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie jest wniosku, gdyż za słuszne uznał on przyznanie mu dodatku. Wnioskodawca był wywieziony poza miejsca zamieszkania na czas dłuższy niż 6 miesięcy. Nie jest istotne na jaką odległość nastąpiło wywiezienie. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej wcześniejszej decyzji z dnia [...], poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. B. wnosząc o uchylenie wcześniejszej decyzji wskazał, iż w okresie od czerwca 1944 roku do dnia [...] został wysiedlony do pracy przymusowej w miejscowości K., gdzie był zmuszany do kopania okopów dla okupanta. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że stosownie do art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Z powyższego przepisu – wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem organu, tenże słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w niniejszej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 31 maja 1996 roku. Zdaniem organu, zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowią "słusznego interesu strony" w świetle art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ, w sprawie nie wystąpił także interes społeczny. Przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku (sygn. akt: K 49/07) został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Powyższy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 25 lutego 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380). Znowelizowany art. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku, określa rodzaje represji, których doznanie uprawnia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego. Zgodnie z tym przepisem, represją jest osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939 – 1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, bądź deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945 lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Jak wskazał organ, treść cytowanego przepisu, w powiązaniu z art. 3 określającym podstawę wymiaru świadczenia za każdy pełny miesiąc trwania pracy, wskazuje, że sam fakt wykonywania pracy w warunkach przymusowych, bez faktu deportacji, nie stanowi wystarczającej przesłanki przyznania świadczenia. Z treści zacytowanego art. 2 ust. 2 w/w ustawy wynika, iż konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy dana osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Nadto, niezbędnym jest stwierdzenie, iż praca przez tę osobę była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. W dalszej kolejności organ podniósł, iż H. B. ubiegał się o przyznanie świadczenia z tytułu pracy przymusowej wykonywanej w miejscowości B. K., a zatem w miejscu swojego zamieszkania sprzed wojny. Na dowód doznanych represji przedłożył określone dokumenty. Po ocenie zebranego materiału dowodowego, organ nie dał wiary obecnym stwierdzeniom strony o skierowaniu do budowy umocnień na terenie gminy K. Wprawdzie wnioskodawca przedstawił zaświadczenie z Urzędu Gminy w K., iż w okresie od 1944 roku do 19 stycznia 1945 roku na terenie gminy K. (okolice B.) były kopane rowy dla okupanta, jednak brak jest wiarygodnych dowodów wskazujących, iż strona także była skierowana do tej pracy. Okolice B. zostały wyzwolone przez wojska koalicji antyhitlerowskiej w dniu 19 stycznia 1945 roku, zatem mało prawdopodobnym wydaje się okoliczność, że budowa umocnień trwała jeszcze w tym czasie. Ubiegając się o przyznanie świadczenia w 1997 roku wnioskodawca nie wspomniał o tych okolicznościach. Brak takiej wzmianki także w oświadczeniach świadków (w tym matki strony). W skardze na powyższą decyzję H. B. wskazał, iż spełnia warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia z tytułu deportacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestionowana w skardze decyzja została oparta m. in. na treści art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje nadzwyczajny, a zarazem dopuszczalny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji ostatecznej jest możliwe (organ może wydać taką decyzję) nie tylko pod warunkiem, że żadna ze stron nie nabyła prawa, ale także w razie spełnienia innych ustawowych przesłanek, a to wówczas, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Każdorazowo organ właściwy do załatwienia sprawy w tym trybie musi rozważyć, czy te przesłanki są spełnione. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne. Komentowany tryb może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego. Przenosząc powyższe, ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż mocą zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia trzech własnych wcześniejszych decyzji, w tym m. in. decyzji z dnia [...] oraz decyzji datowanej na dzień [...]. Powołane decyzje z 2010 roku zostały wydane w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, organ zastosował tryb uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji określony w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, do decyzji wydanych już na mocy art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie takie, w ocenie składu orzekającego jest błędne, a decyzje wydane w takiej sytuacji, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, dotknięte są wadą nieważności, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części rozważań wskazać należy, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadząc postępowanie wyjaśniające związany jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zacytowane poglądy mają swoje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym jej wiek, stan zdrowia i sytuację życiową (por. np. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 roku, V SA 552/01, Lex Nr 84484; z dnia 24 lipca 2001 roku, IV SA 1091/99, Lex Nr 78924; z dnia 26 listopada 1999 roku, I SA/Łd 1592/97, Lex Nr 40547; z dnia 17 marca 1995 roku, III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; z dnia 18 lutego 1994 roku, SA/Wr 1587/93, nie publ.; z dnia 21 stycznia 1994 roku, SA/Po 2889/93, nie publ.; z dnia 23 kwietnia 1993 roku, SA/Kr 2342/92, nie publ.; z dnia 2 grudnia 1992 roku, SA/Gd 1806/92, nie publ.; z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984/2/117 i inne). Na podkreślenie zasługuje również to, iż kombatanci to osoby starsze, często chore, co dalej oznacza, że nie zawsze potrafią w sposób jednoznaczny, wyraźny i zrozumiały formułować swoje wnioski i stanowiska w sprawie. Potwierdzenie tezy o konieczności szczególnego czuwania nad interesem strony będącej kombatantem, znajduje się m. in. w wyroku SN z dnia 4 lipca 2003 roku (III RN 173/02, nie publ.), w wyroku NSA z dnia 31 lipca 2001 roku (V SA 3431/00, ONSA 2002/3/131) i w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2001 roku (V SA 905/00, nie publ.). Przechodząc od ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy, wyjaśnić należy, iż skład orzekający stwierdził, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w zakresie kwalifikacji wniosku skarżącego, naruszył przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił, zdaniem Sądu, rzeczywistych intencji strony. Bezspornym w sprawie jest to, iż wniosek skarżącego inicjujący postępowanie w sprawie jest nieprecyzyjny. Tymczasem, organ wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2011 roku potraktował jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym jednak skarżący nie wskazał wprost, że jego wniosek ma być w tym trybie załatwiony. Skarżący napisał jedynie, iż "bardzo prosi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku". W takiej sytuacji, uwzględniając zacytowane powyżej przepisy i orzecznictwo organ zobligowany był do ustalenia faktycznego zakresu i rzeczywistej woli skarżącej. Wypada podkreślić, że organ powinien wezwać skarżącą, na mocy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do wyjaśnienia swojego żądania pouczając ją jednocześnie o możliwych trybach załatwienia sprawy i czuwając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa stosownie do regulacji art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec zaniechania podjęcia takiego działania organ naraził się na uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, jak i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji podnieść należy, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontestowanych w skardze decyzji skarżący wskazywał na nowe okoliczności przemawiające za przyznaniem mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Ponadto, po dacie wydania decyzji, a przed złożeniem nowego wniosku w sprawie uległa zmianie także treść przepisu stanowiącego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. W tej sytuacji, uwzględniając obie wskazane okoliczności, organ powinien rozważyć możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego opartego na przepisie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Reasumując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz pkt 2 przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). j.m.