II SA/Łd 1051/07

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...] odmawiającą wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego – garażu, usytuowanego na terenie nieruchomości w W., przy ul. A, działka 20/2, gm. A., stanowiącego współwłasność E.W. i W.W.. Jak wynika z treści decyzji I instancji, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku W.W. z dnia 23 maja 2004 roku wskazującego na fakt popełnienia samowoli budowlanej w trakcie zabudowy działki nr ewid. 20/2 zlokalizowanej w W. przy ul. A. Organ przeprowadził w dniu 10 października 2004 roku wizję lokalną w toku, której stwierdził, że budynek gospodarczy – garaż został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...], znak: [...]). W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego zobowiązał właścicieli do złożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego- garażu. W dniu 29 sierpnia 2006 roku wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo W.W. zatytułowane "żądanie", w treści którego wnioskował o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego (garażu). W motywach wskazał, iż obiekt jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz bez pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem, jak wyjaśnił organ, z załączonej do akt administracyjnych oceny technicznej budynku gospodarczego (garażu), sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane jednoznacznie wynika, iż stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym, zezwalającym na bezpieczne użytkowanie. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] odmówił wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego – garażu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.W., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 46 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 i § 4 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie natychmiastowego wstrzymania użytkowania przez E.W. obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego garażu, tym samym pominięcie w przedmiotowej decyzji W.W. jako osoby wszczynającej postępowanie administracyjne; - istotne i rażące naruszenie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego o istocie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] i tym samym naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewszczęciu postępowania legalizacyjnego – naprawczego, którego konsekwencją jest wydanie pozwolenia na użytkowanie, dopiero wówczas gdy sporządzony zostanie projekt zamienny i zostanie opłacona ostatnia rata legalizacyjna oraz nastąpi zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w której to decyzji organ nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; - rażące naruszenie art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego przedwczesne i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: niewytypowaniu w decyzji przesłanek z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane występujących w sprawie i dopiero po tym ewentualnie podjęcie stosownej decyzji w sprawie użytkowania prowadzonego samowolnie użytkowania obiektu budowlanego; - niewłaściwe zastosowanie art. 62 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r.) polegające na przeprowadzeniu w sprawie oceny technicznej budynku gospodarczego garażu przez inż. H.R., podczas gdy z treści tego przepisu i orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie, że dokonanie konkretnych ustaleń co do stanu technicznego obiektu, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu technicznego obiektu, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu powinno być dokonane nie w postaci oceny technicznej budynku garażu, lecz powinno mieć miejsce poprzez ekspertyzę techniczną, do wykonania której inż. H.R. nie wykazała, że jest rzeczoznawcą budowlanym w zakresie konstrukcji budowlanych i architektury obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.W., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie sytuacji, których stwierdzenie warunkuje wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy żadna z tych sytuacji nie zaistniała, zatem organ I instancji dokonał wadliwej subsumcji. Tym niemniej, z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje możliwości rozstrzygania o kwestii wstrzymania użytkowania obiektu w zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji uznał za chybiony zarzut rażącego naruszenia art. 46 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. oraz w konsekwencji naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie natychmiastowego wstrzymania użytkowania przez E.W. budynku gospodarczego – garażu i pominięcie w decyzji W. W. jako osoby wszczynającej postępowanie administracyjne. Organ stopnia podstawowego prowadzi bowiem postępowanie zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w stosunku do tego samego obiektu, o wszczęciu którego strony zostały powiadomione. Wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru dowodzące, że w dniu 31 stycznia 2005 roku doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania W.W., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Organ odwoławczy także za nieuzasadniony uznał zarzut pominięcia w decyzji W.W., gdyż rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu 24 sierpnia 2007 roku, co znalazło potwierdzenie w aktach sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut istotnego i rażącego naruszenie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego o istocie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i tym samym naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewszczęciu postępowania legalizacyjnego-naprawczego, gdyż organ stopnia podstawowego znajduje się na wstępnym etapie, zmierzającym do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, umożliwiającego zastosowanie wskazanego trybu postępowania w sposób prawidłowy. Ponadto odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 62 pkt 3 Prawa budowlanego, [...] polegającego na przeprowadzeniu w przedmiotowej sprawie oceny technicznej zamiast właściwej, zdaniem odwołującego, ekspertyzy technicznej – organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowienie nakazujące przedstawienie oceny stanu technicznego, wydane na podstawie art. 81 c ma charakter dowodowy i służy realizacji statuowanej przepisem art. 7, zasady prawdy obiektywnej poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, właściwy organ w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 (na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podkreślił przy tym, że wskazany przepis art. 62 ust 3 Prawa budowlanego reguluje procedurę właściwą w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska Ponadto organ II instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego przedwczesne i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewytypowaniu w skarżonej decyzji, które przesłanki z ust. 1 art. 66 występują w przedmiotowej sprawie i argumentację zawartą w odwołaniu w tym zakresie uwzględnił przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu W.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podniósł, że garaż jest użytkowany od 2002 roku bez pozwolenia na budowę w części dotyczącej istotnych odstępstw od decyzji nr [...] i dodatkowo z naruszeniem art. 54, art. 55 pkt 1 i 2 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organom prowadzącym postępowanie zarzucił przy tym brak znajomości przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym zwłaszcza art. 62 pkt 3 i art. 66 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1, 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 4, a nadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący zakwestionował brak egzekwowania od inwestorów wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] i niezastosowania wobec nich zarządzeń wynikających z art. 51 ust. 4, 5 Prawa budowlanego, a w tym obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. o odmowie wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego – garażu, usytuowanego na terenie nieruchomości w W., przy ul. A, działka nr 20/2, gmina A. Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w odniesieniu do powyższego budynku gospodarczego (garażu) zlokalizowanego w W. przy ul. A, działka nr ewid. 20/2, gm. A. organy nadzoru budowlanego prowadzą dwa postępowania. Pierwsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawu budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Drugie natomiast postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem W.W. z dnia 26 sierpnia 2006 roku o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania przez E.W. budynku gospodarczego (garażu). W toku tego właśnie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wydał decyzję z dnia [...] o odmowie wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego (garażu), usytuowanego na terenie nieruchomości w W., przy ul. A, działka 20/2, gm. A., stanowiącego współwłasność E.W. i W.W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.W., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Na wstępie wskazać również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2007 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 3/07 nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W.W. o wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego (garażu), w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia kwestionowanego w skardze stanowił przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W takiej decyzji właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania obiektu, gdyż ocenił, że stan techniczny budynku gospodarczego (garażu) jest dobry i zezwala na użytkowanie. Stanowisko takie potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, a przede wszystkim opinia techniczna przygotowana przez osobę, która posiada stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W szczególności osoba ta w piśmie z dnia 23 listopada 2003 roku zawarła dodatkowe informacje. Z tych informacji wynika m. in., że stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym zezwalającym na bezpieczne użytkowanie. Dobry stan techniczny garażu obrazują również załączone do akt administracyjnych zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej. Tym niemniej skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi, kwestionował stan techniczny budynku. Odnosząc się do tej kwestii skład orzekający uznał, że nie można odmówić wiarygodności dokumentom załączonym do akt administracyjnych, w szczególności, że skarżący nie poparł swoich twierdzeń żadnym dowodem. Skutku takiego dowodu nie może mieć bowiem kwestionowanie uprawnień i formy wyrażenia opinii przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Konstatując, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób bezsporny wykazały, iż stan techniczny budynku gospodarczego jest dobry i zezwala na bezpieczne użytkowanie. Wynika z tego, że organy nie miały podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i wstrzymania użytkowania obiektu. Tym niemniej, zdaniem składu orzekającego, organy nie znajdując podstaw do wydania decyzji na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, powinny umorzyć postępowanie w tym zakresie, powołując jako podstawę prawną przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak podstaw do wstrzymania użytkowania budynku skutkuje uznaniem, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie użytkowania budynku, stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie takie obliguje organ administracji do umorzenia postępowania. Jednakże, skład orzekający ocenił, że skutek odmowy wstrzymania użytkowania budynku i umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie użytkowania budynku, jest tożsamy. Na tej podstawie Sąd uznał, że wydanie decyzji o odmowie wstrzymania użytkowania budynku w stanie faktycznym sprawy jest naruszeniem prawa, tym niemniej nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Tylko bowiem ocena, że naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie stanowi podstawę do uchylenia danego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że fakt, iż garaż użytkowany jest od 2002 r. bez pozwolenia na budowę w części dotyczącej istotnych odstępstw od decyzji nr [...] nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy do wstrzymania użytkowania obiektu. Nadto, zarówno z treści pism załączonych do akt administracyjnych, jak i treści skargi wynika, że [...] podstawy do wstrzymania użytkowania budynku upatrywał w nieprawidłowościach w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu (budynek jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania oraz bez pozwolenia na użytkowanie). Odnosząc się do tych argumentów Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem uzależnia wstrzymanie użytkowania obiektu tylko od stanu technicznego, prawidłowości jego użytkowania bądź kwestii oszpecenia otoczenia swoim wyglądem. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skargi, iż organy obu instancji naruszyły treść przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o wymogu zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami, organy naruszyły w odpowiednim zakresie treść przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej Sąd uznał, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, zatem nie decyduje o uchyleniu decyzji. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z przepisami prawa materialnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. (MSi)