II SA/Łd 1052/07

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą wstrzymania użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie nieruchomości w W. G., przy ul. A [...], działka [...], Gm. A., stanowiącego współwłasność E. W. i W. W. Jak wynika z treści decyzji I instancji, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku W. W. z dnia 23 maja 2004 roku wskazującego na fakt popełnienia samowoli budowlanej w trakcie zabudowy działki Nr ewid. [...] zlokalizowanej w W. G. przy ul. A [...]. Organ przeprowadził w dniu 10 października 2004 roku wizję lokalną w toku, której stwierdził, że budynek mieszkalny został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] roku, Nr [...]). W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego zobowiązał właścicieli do złożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. W dniu 29 sierpnia 2006 roku wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo W. W. zatytułowane "żądanie", w treści którego wnioskował o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania budynku mieszkalnego. W motywach wskazał, iż obiekt jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz bez pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem, jak wyjaśnił organ, z załączonej do akt administracyjnych oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane jednoznacznie wynika, iż stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym, zezwalającym na bezpieczne użytkowanie. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił wstrzymania użytkowania budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. W. wskazał na naruszenie art. 54, 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę przystępując do użytkowania budynku. Nadto, w trakcie realizacji doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, co poskutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a projekt zamienny nie został wykonany. Podczas wznoszenia budynku doszło do naruszenia prawa własności poprzez przekroczenie granic działki. Organ uchybił także przepisowi art. 46 § 1 w zw. z art. 61 § 3 i 4 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie natychmiastowego wstrzymania użytkowania budynku mieszkalnego oraz nie doręczał wszystkim stronom wszystkich pism składanych w toku postępowania. W toku postępowania doszło również do naruszenia treści art. 66 Prawa budowlanego, gdyż organ zaniechał uprzedniego zbadania wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie, zatem decyzję w tym przedmiocie wydał przedwcześnie. Zdaniem strony, organ wydając rozstrzygnięcie powinien żądać sporządzenia ekspertyzy technicznej, nie oceny technicznej. W konkluzji, odwołujący się zwrócił uwagę na przewlekłość postępowania, która została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uwzględniającym skargę na bezczynność. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości i wydanie decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie użytkowania przez E. W. budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. W., decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie sytuacji, których stwierdzenie warunkuje wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy żadna z tych sytuacji nie zaistniała, zatem organ I instancji dokonał wadliwej subsumcji. Tym niemniej, z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje możliwości rozstrzygania o kwestii wstrzymania użytkowania obiektu w zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego prowadzenia postępowania w trybie właściwym dla samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku. Kwestia przekroczenia granic przy wznoszeniu budynku i tym samym naruszenia prawa własności wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Są to sprawy rozstrzygane w drodze sporów cywilno – prawnych przed sądami powszechnymi. Nie jest również uzasadniony zarzut pominięcia odwołującego się jako strony postępowania, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez niego zawiadomienia o wszczęciu postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem strony organ powinien wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, sprawa znajduje się na wstępnym etapie postępowania, kiedy to gromadzony jest materiał dowodowy, umożliwiający zastosowanie wskazanego trybu postępowania w sposób prawidłowy. Za chybiony organ ocenił także zarzut dotyczący obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej wynika z treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, który reguluje procedurę właściwą w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis ten, jak wywodził organ, nie ma zastosowania na etapie gromadzenia materiału dowodowego. W skardze do sądu administracyjnego W. W. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi strona wyjaśniła, że budynek mieszkalny jest częściowo posadowiony na działce Nr [...], czego organ nie wskazał w decyzji. Nadto, organ wszczął postępowanie tylko w odniesieniu do części budynku, która posadowiona jest na działce Nr ewid. [...]. Przygotowana ocena techniczna dotyczy tylko części budynku. Organy pominęły fakt przekroczenia granic działki przy wznoszeniu budynku. Budynek mieszkalny jest użytkowany przez E. W. od roku 2002 bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i bez pozwolenia na użytkowanie. Osoba sporządzająca ocenę techniczną nie poinformowała skarżącego o tym fakcie, przez co uchybiła wymogom określonym w przepisie art. 71 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przygotowana opinia, zdaniem skarżącego, jest błędna, zatem nie może być ona podstawą do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prowadząc postępowania powinien czynić własne ustalenia co do spornych kwestii i ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ naruszył treść art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie umożliwił stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Skarżący podtrzymał tezę, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto, organ I instancji od 2005 roku nie wyegzekwował obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopóki nie zostanie wydana taka decyzja, nie można użytkować budynku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. G. przy ul. A. [...], działka Nr ewid. [...], Gm. A. organy nadzoru budowlanego prowadzą dwa postępowania. Pierwsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawu budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Drugie natomiast postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem W. W. z dnia 26 sierpnia 2006 roku o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania przez E. W. budynku mieszkalnego. W toku tego właśnie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wydał decyzję z dnia [...] roku o odmowie wstrzymania użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie nieruchomości w W. G., przy ul. A. [...], działka [...], Gm. A., stanowiącego współwłasność E. W. i W. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. W., decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Na wstępie wskazać również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2007 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 2/07 nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W. W. o wstrzymanie użytkowania budynku mieszkalnego, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia kwestionowanego w skardze stanowił przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W takiej decyzji właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2 zd. I Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania obiektu, gdyż ocenił, że stan techniczny budynku mieszkalnego jest dobry i zezwala na użytkowanie. Stanowisko takie potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, a przede wszystkim opinia techniczna przygotowana przez osobę, która posiada stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W szczególności osoba ta w piśmie z dnia 23 listopada 2003 roku zawarła dodatkowe informacje. Z tych informacji wynika m. in., że stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym zezwalającym na bezpieczne użytkowanie. Dobry stan techniczny budynku mieszkalnego obrazują również załączone do akt administracyjnych zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej. Tym niemniej skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi, kwestionował stan techniczny budynku. Odnosząc się do tej kwestii skład orzekający uznał, że nie można odmówić wiarygodności dokumentom załączonym do akt administracyjnych, w szczególności, że skarżący nie poparł swoich twierdzeń żadnym dowodem. Skutku takiego dowodu nie może mieć bowiem kwestionowanie uprawnień i formy wyrażenia opinii przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Konstatując, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób bezsporny wykazały, iż stan techniczny budynku mieszkalnego jest dobry i zezwala na bezpieczne użytkowanie. Wynika z tego, że organy nie miały podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i wstrzymania użytkowania obiektu. Tym niemniej, zdaniem składu orzekającego, organy nie znajdując podstaw do wydania decyzji na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, powinny umorzyć postępowanie w tym zakresie powołując jako podstawę prawną przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak podstaw do wstrzymania użytkowania budynku skutkuje uznaniem, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie użytkowania budynku, stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie takie obliguje organ administracji do umorzenia postępowania. Jednakże, skład orzekający ocenił, że skutek odmowy wstrzymania użytkowania budynku i umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie użytkowania budynku, jest tożsamy. Na tej podstawie Sąd uznał, że wydanie decyzji o odmowie wstrzymania użytkowania budynku w stanie faktycznym sprawy jest naruszeniem prawa, tym niemniej nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Tylko bowiem ocena, że naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie stanowi podstawę do uchylenia danego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż fakt przekroczenia granic przy wznoszeniu obiektu budowlanego nie stanowi podstawy do wstrzymania użytkowania obiektu, a co więcej pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wszelkie roszczenia wynikłe na tej płaszczyźnie są rozstrzygane na wniosek odpowiedniej osoby w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998 roku, IV SA 956/96, Lex Nr 43337). Nadto, zarówno z treści pism załączonych do akt administracyjnych, jak i treści skargi wynika, że W. W. podstawy do wstrzymania użytkowania budynku upatrywał w nieprawidłowościach w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu (budynek jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania oraz bez pozwolenia na użytkowanie). Odnosząc się do tych argumentów Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wyraźnie bowiem uzależnia wstrzymanie użytkowania obiektu tylko od stanu technicznego, prawidłowości jego użytkowania bądź kwestii oszpecenia otoczenia swoim wyglądem. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skargi, iż organy obu instancji naruszyły treść przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o wymogu zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami, organy naruszyły w odpowiednim zakresie treść przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej Sąd uznał, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, zatem nie decyduje o uchyleniu decyzji. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. K.O.