II SA/Łd 1054/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska – Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia projektu powykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. W. i J. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. TG Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w części dotyczącej usunięcia wskazanych w projekcie powykonawczym nieprawidłowości oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem i określił nowy termin przedłożenia dokumentów na dzień 31 lipca 2002 r. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2002 r. nałożył na inwestora C. R. i Z. R. konieczność wykonania obowiązków polegających na usunięciu nieprawidłowości w przedłożonym projekcie powykonawczym budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce przy ul. A. 36 w P. W projekcie stwierdzono brak informacji na temat grubości istniejących ścian zewnętrznych i grubości styropianu, policzonych współczynników przenikania ciepła dla ścian i dachu oraz opisania izolacji dachu, brak rysunku konstrukcyjnego balkonu, brak ogniomuru, na rzucie dachu oraz na przekroju, brak zaznaczonych kominów, niewłaściwie opisane schody na piętro w stosunku do całkowitej kondygnacji oraz na rysunku brak rynien, rur spustowych, ich średnic oraz spadków. Obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości inwestorzy powinni wykonać do dnia 31 maja 2002 r. Inwestorzy wykonując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) przedłożyli projekt powykonawczy budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce położonej w P. ul. A. 36. Oceniając przedłożony projekt organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż nie spełnia on wymagań określonych w przepisach szczególnych. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyli T. W. i J. W. wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź zmianę i nakazanie organowi I instancji zweryfikowanie projektu. W treści zażalenia opisali oni przebieg całego postępowania i wskazali, że podane w uzasadnieniu przepisy dotyczące wymogów, jakie powinna spełniać przedstawiona dokumentacja nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawie. Organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie datowane na [...] zmieniając jedynie termin wykonania obowiązków. W motywach organ wyjaśnił, iż w trakcie postępowania organ administracji może, stosownie do treści art. 123 kpa wydawać postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku prowadzenia sprawy, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, iż kwestie dotyczące różnic wymiarów dobudowanego budynku zostały już przez organ w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji wyjaśnione. Niemniej jednak organ stwierdził, że przedkładane przez skarżących, jako dowód w sprawie, kserokopie fragmentu dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę wydanego 5 czerwca 1992 r. i odnoszenie się do niej jako obowiązującej dokumentacji technicznej jest niezasadne, bowiem decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wymienionej decyzji. Wobec czego dokumentacja ta przestała obowiązywać. Natomiast w obecnej dokumentacji istniejącego, dobudowanego obiektu mieszkalnego, projektant inwentaryzuje i rozpatruje stan istniejący obiektu na dzień sporządzania projektu, zaś pomiary budynku wcześniej wykonywane są dla sprawy nieistotne. Za rzetelność inwentaryzacji odpowiedzialność ponosi projektant, na którym ciąży odpowiedzialność zawodowa. Wobec czego organ nadzoru budowlanego nic ma obowiązku weryfikowania wymiarów podanych w dokumentacji, natomiast w uzasadnionym przypadku może stwierdzić nierzetelności projektanta i wystąpić do Wojewody o pociągnięcie go do odpowiedzialności zawodowej. Odnosząc się do zarzutu o rozbieżności dat rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego podanych w decyzji nr [...] i postanowieniu nr [...] organ wyjaśnił, iż obowiązuje rozporządzenie z dnia 3 listopada 1998 r. W uzasadnieniu decyzji nr [...] nastąpiła pomyłka pisarska, która w żaden sposób nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Pomyłkę tą organ odwoławczy skorygował postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Ustosunkowując się do tezy dotyczącej unormowania § 330 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ podał, iż powoływanie się na ten przepis w stanie faktycznym sprawy nie jest zasadne, bowiem Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, a zatem decyzja ta została wycofana z obrotu prawnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W. i J. W. wskazali, iż postanowienie z dnia [...] zapadło z naruszeniem unormowania art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż organ ma obowiązek zweryfikować podane w projekcie budowlanym rozwiązania, m. in. wymiary obiektu, zastosowane technologie. Następnie zarzucili, iż w projekcie przedstawiono inne wymiary w zakresie długości ściany wzdłuż granicy i wysokości w granicy zrealizowanej rozbudowy. Z dokumentów przedstawionych przez skarżących wynika, że obiekt ma inne wymiary. Dalej podali, iż zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa ciężar dowodowy obciąża organ, a nie skarżących. Zdaniem T. W. i J. W. przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie jest projektem budowlanym, gdyż taki opisuje istniejący stan rzeczy, a ten określony w dokumencie przestawionym przez inwestorów jest sprzeczny ze stanem na gruncie. Nie można w oparciu o niego wydawać decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Przedstawiona przez inwestorów, zgodnie z treścią zaskarżonego postanowienia, poprawiona wersja projektu jest nieprawidłowa. Złożony projekt narusza wymagania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. To sprawia, że konieczne jest przedstawienie przez inwestorów ekspertyzy technicznej, niezbędnej w razie rozbudowy budynku. Załączona do projektu opinia techniczna o stanie wykonanych robót nie może być traktowana jako ocena techniczna, ponieważ nie zawiera jakichkolwiek obliczeń konstrukcyjnych, nie wskazuje rodzaju użytych materiałów, nie wyjaśnia czy mają one atesty, nie określa technologii, w jakiej budynek wykonano, nie tłumaczy przyczyny pęknięcia ściany w granicy. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, iż § 330 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. nie ma w sprawie zastosowania, co powoduje, że nie znana jest podstawa prawna wykonania ogniomuru. Wykonanie ogniomuru wymaga wejścia na nieruchomość skarżących, na co oni nie zgadzają się. W konkluzji obszernej skargi T. W. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i polecenie organom administracji weryfikację projektu budowlanego w celu doprowadzenia jego treści do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż na dzień rozpatrywania zażalenia nie dysponował szkicem inwentaryzacyjnym, na który powołują się skarżący. Został on dopiero później dołączony. Sprawa przedmiotowego obiektu jest rozpatrywania na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 roku, a więc powołanie regulacji art. 35 ustawy z 1994 roku jest niewłaściwe. Zarzut dotyczący wykonania ogniomuru jest również niezasadny. Kwestia zaciemnienia budynku mieszkalnego skarżących była przedmiotem decyzji organ II instancji Nr [...], natomiast zagadnienie usytuowania obiektu w granicy rozstrzygnięto w decyzji z dnia [...], Nr [...]. Zdaniem organu opracowania projektowe przedstawione przez inwestora jest wydane zgodnie z odpowiednimi przepisami i przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Organ wyjaśnił również, że tego typu obiekty, co sporny budynek nie wymagają realizacji instalacji piorunochronnej. Przede wszystkim jednak niezasadne jest twierdzenie skarżących, że budowa stanowi samowolę budowlaną, ponieważ w dacie rozpoczęcia budowy C. R. i Z. R. legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę, którego nieważność stwierdzono dopiero później. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2002 r. stanowiącym "ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę" skarżący podali, iż do przedmiotowej sprawy zastosowanie będzie miało prawo budowlane z 1994 r., a inwestorzy popełnili samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżących. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że inwestorzy dokonali rozbudowy stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Wyrokiem z dnia 13 marca 2000 r. wydanym w sprawie sygn. akt IISA/Ka 122/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uwzględniając skargę Z. R. uchylił decyzję Wojewody [...] nakazującą rozbiórkę zrealizowanej w stanie zamkniętym surowym rozbudowy budynku mieszkalnego C. i Z. R. W uzasadnieniu powołanego wyroku podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. ), a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalenie, czy wykonana rozbudowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (akta sprawy IISA/Łd 1229/01). Zgodnie z art. 103 § 2 tej ustawy przepisu art. 48 ( nakazującego rozbiórkę ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Nie mają przeto racji skarżący podnosząc, że podstawę prawną zaskarżonego przez nich orzeczenia winien stanowić przepis art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzające do legalizacji prawnej zaistniałego stanu faktycznego. Organy obu instancji nie wskazały jednak materialnoprawnej podstawy wydanych postanowień. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany natomiast został w art. 40 i 56 tego prawa, z tym że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56 zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek legalizacji określonych w art. 37 ust. 1 pk1 1 i 2 ustawy. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zobowiązujące inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie powykonawczym budynku mieszkalnego w swojej treści odpowiada dyspozycji art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i ma charakter postanowienia dowodowego w rozumieniu tego przepisu. Na postanowienie zaś co do przeprowadzenia określonego dowodu zażalenie nie przysługuje, a postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sadu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, który stanowi podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.03.1998 r. IVSA 881/96 LEX nr 43335 ). Analogiczne stanowisko co do możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zmianami ) zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.04.1998 r. IISA/Wr 1082/97 ( ONSA 1999/2/55 we Wrocławiu ). W orzeczeniu tym stwierdzono, że na postanowienie wydane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie wskazanego powyżej przepisu, nakładające na przedstawiającego projekt zamierzeń inwestycyjnych obowiązek usunięcia nieprawidłowości, nie przysługuje zażalenie, a skoro postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego, nie przysługuje na nie także skarga do sądu administracyjnego. Orzeczenie organu pierwszej instancji nie podlegało zatem zaskarżeniu zażaleniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który winien stwierdzić jego niedopuszczalność. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ). TG