II SA/Łd 1054/04

Dnia 31 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U.z 2003r. Nr 207, poz.2016" ), po rozpatrzeniu sprawy budowy, z istotnymi odstępstwami od projektu, budynku stodoły, usytuowanego na nieruchomości we wsi Sz. nr 58, gmina P., zobowiązał T. B. do wykonania inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej i inwentaryzacji geodezyjnej, orzeczenia o stanie technicznym budynku ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego pokrycia dachu, opisu robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30.czerwca 2004r. Opracowanie powyższe winno także obejmować instalacje, w które budynek jest wyposażony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego wszczęte zostało na skutek podania wniesionego przez A. M.. W wyniku dokonanych oględzin, przy udziale T. B. stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości jest wybudowany budynek stodoły. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...], wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł.. Decyzja obejmowała budowę budynku stodoły drewnianej krytej papą. Właściciel okazał w czasie oględzin projekt, stanowiący załącznik graficzny do w/w pozwolenia na budowę, który jest projektem powtarzalnym typu [...], w wykonaniu tradycyjnym jako murowany. W projekcie znajduje się zapis o treści "projektowana stodoła drew. kryta papą kat. Nr [...] od strony zachodniej szczyt murowany". Stwierdzono także, iż budynek zrealizowano niezgodnie z projektem. Odstępstwa polegają na zmianie kształtu bryły budynku. Wymiary budynku zrealizowanego ( 11,0 m na 9,0 m) są mniejsze od zaprojektowanego (13,79m na 12,29m). Niezgodna jest też ilość i wymiary otworów okiennych i drzwiowych. Właściciel nie posiada dziennika budowy i dokumentów potwierdzających kierowanie robotami budowlanymi przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w budownictwie. Nie dokonano również zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu. Przedmiotowy budynek jest pokryty płytami azbestowo-cementowymi, choć w opracowaniu projektowym przewidziano pokrycie dachu papą. Wybudowany budynek jest w całości drewniany. Właściciel nie posiada również protokołów w sprawie oceny stanu technicznego budynku, wymaganych na podstawie art. 62 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ budynek ma dach kryty płytami eternitowymi z zawartością azbestu (powierzchnia dachu ok. 168 m2), na właścicielu spoczywa obowiązek dokonania przeglądu technicznego w zakresie oceny stanu technicznego i możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Podstawę prawną wymagania wykonania i przedłożenia oceny stanu technicznego wyrobu zawierającego azbest stanowi rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14.sierpnia 1998r. (Dz. U. Nr 138, poz. 895), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19.czerwca 1997r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 101 poz. 628). Organ I instancji wskazał również, iż w sprawie przedmiotowego budynku stodoły była już wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja "na podstawie art. 40 ustawy z 1974 roku". Od decyzji tej wniósł odwołanie właściciel nieruchomości - T. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego. Wobec dokonanych ustaleń faktycznych, dla prawidłowego rozstrzygnięcia o zakresie niezbędnych robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należało, zdaniem organu I instancji, nałożyć na właściciela wskazane wyżej obowiązki, które pozwolą na wydanie stosownej decyzji po określeniu stanu technicznego stodoły. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył T. B., wnosząc o jego uchylenie jako bezzasadnego, sprzecznego z przepisami prawa budowlanego i zasadami współżycia społecznego oraz niezgodnego ze stanem faktycznym i wewnętrznie sprzecznego. Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie podano uzasadnienia nałożonych obowiązków, zaś ich zakres jest nieadekwatny do rzekomych naruszeń przepisów. Akcje podejmowane na wniosek A. M. uznał za nadużywanie prawa, niepodyktowane żadnym interesem publicznym ani zagrożeniem bezpieczeństwa. Wyjaśnił, iż sporny w sprawie budynek wybudowany został przez jego rodziców, na podstawie pozwolenia na budowę z 1959r. i w zgodzie z ówczesnymi przepisami. Stodoła jest drewniana, pokryta eternitem, nie posiada żadnych instalacji. Jej stan jest dobry, nie stwarza żadnego niebezpieczeństwa dla nikogo. Po przejęciu gospodarstwa od rodziców w 1997r. nie dokonywał w tymże obiekcie żadnych zmian ani przeróbek. Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U z 2000r., nr 98, poz.1071"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 "Prawa budowlanego, obowiązującego po wejściu w życie ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane" o nałożeniu na T. B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.grudnia 2004r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości w miejscowości Sz. nr 58, uwzględniając zmiany, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż skarżoną decyzję należało uchylić, jednakże nie z powodów wskazanych w treści wniesionego odwołania, lecz ze względu na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji, na mocy ustawy z dnia 16.04.2004r., która weszła w życie dnia 31.05.2004r.o zmianie ustawy Prawo budowlane. (Dz.U z 2004r. Nr 93, poz.888). Zmiany dotyczą m.in. orzekania w sprawach dotyczących odstępstw od pozwolenia na budowę w trybie art.51 Prawa budowlanego i wiążą organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.51 ust. 1 pkt 3 w aktualnym brzmieniu, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę – nakłada określając termin wykonania obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z tej przyczyny, zdaniem organu II instancji, należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i orzec o nałożeniu na odwołującego obowiązku innego rodzaju. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie podzielił argumentów skarżącego co do podstaw do wszczęcia postępowania, skoro obiekt wybudowany został na podstawie udzielonych pozwoleń. Zgodnie bowiem z treścią "art. 36 ust.5 Prawa budowlanego", dokonane zmiany parametrów obiektu budowlanego, m.in. powierzchni zabudowy, długości i szerokości uznać należy za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zatem obowiązkiem organu było wydanie decyzji na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. B., uznając je za sprzeczne z Prawem budowlanym oraz ze stanem faktycznym w sprawie. Powtórzył, iż budowa budynku stodoły dokonywana była na podstawie pozwolenia na budowę, zaś "przeznaczenie budynku do chwili obecnej jest to samo". Zakwestionował podnoszone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwalifikowanie odstępstw od projektu budowlanego jako istotnych, wskazując nadto, iż "roszczenie winno być skierowane przeciwko rodzicom", którzy obiekt wybudowali. Podniósł też, iż jego sytuacja finansowa nie pozwala na ponoszenie dalszych dodatkowych kosztów opinii czy projektów zamiennych. Praca w gospodarstwie rolnym stanowi jego jedyne źródło utrzymania, nie stać go ani na prowadzenie robót budowlanych ani na wydawanie pieniędzy na projektantów. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie go z nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania A. M. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodów wskazanych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, iż w sprawie jest niewątpliwe, że poprzednicy prawni skarżącego prowadzili roboty budowlane na podstawie "zezwolenia na budowę", udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. w dnia 2.lipca 1959r. Bezsporne jest również, iż roboty te zostały zakończone najpóźniej w 1961r. Zgodnie natomiast z treścią art. 334 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.lutego 1928r. o prawie budowlanym i prawie zabudowy (tekst jednolity Dz.U. Nr 34 z 1939r., poz. 216 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania "zezwolenia na budowę", na wzniesienie m.in. nowych parterowych budynków gospodarskich w miejscowościach wiejskich poza obszarem województw poznańskiego i pomorskiego, nie było w ogóle konieczne przedkładanie projektu (planu). Oznacza to, iż przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie mogą być rzekome odstępstwa "od zatwierdzonego projektu budowlanego", bowiem projekt taki nie został decyzją Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2.lipca 1959r. zatwierdzony. Faktem jest, iż skarżący dysponuje projektem typowym stodoły, w oparciu o który jego poprzednicy prawni prowadzili budowę. Nie oznacza to wszakże, iż z tego tylko powodu jego sytuacja prawna ma być mniej korzystna od położenia inwestorów, którzy projektów takich nie posiadali, a prowadzili budowę w oparciu o uzyskane zezwolenie. Inną kwestią pozostają natomiast ewentualne odstępstwa od określonych w "zezwoleniu na budowę" warunków, którym powinny odpowiadać wznoszone budynki (m.in. wymiary budynków w rzutach, odległość budynków od drogi, granic sąsiadów etc), jednakże okoliczności te nie podlegały badaniu przez organy, brak zatem jakiegokolwiek materiału dowodowego by rozstrzygnąć, czy warunki te zostały naruszone i ewentualnie w jakim stopniu. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że przepis art.51 ust. 7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym poczynając od dnia 31.maja 2004r. pozwala na odpowiednie zastosowanie wyłącznie pkt. 1 i 2 ust.1 tegoż artykułu, nie zaś pkt 3, na który powołał się organ odwoławczy, nakładając obowiązek przedłożenia projektu budowlanego. Trudno zresztą odmówić temu uregulowaniu racjonalności. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie składanie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy proces inwestycyjny został zakończony z górą 40 lat temu. Jeżeli zaś chodzi o podstawę prawną rozstrzygnięcia, przyjętą przez organ I instancji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust.4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz.2016), wskazać należy, iż również ona jest nieprawidłowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), obowiązującej od dnia 11.lipca 2003r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w badanej sprawie, której wszczęcie nastąpiło najpóźniej w dniu 28.czerwca 2001r. (data przeprowadzonych oględzin), w dacie orzekania przez organ I instancji zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.lipca 2003r. Niezależnie od tego wskazać należy na nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Oględziny nieruchomości skarżącego przeprowadzone zostały w sposób nieprawidłowy (brak choćby szkicu obiektu, zaś "dokumentacja fotograficzna" to jedynie sześć zdjęć, co najmniej czterech różnych obiektów bez jakiegokolwiek opisu), bez zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Organy nie rozważyły również, czy matka skarżącego H. B., która była inwestorem robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z 2.lipca 1959r. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający ją do występowania jako strona w toczącym się postępowaniu. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązki określone w art.51 ustawy Prawo budowlane mogą być nakładane zarówno na inwestorów, jak i na właścicieli i zarządów obiektów budowlanych (art.52 ustawy Prawo budowlane), nie zwalnia to organów od obowiązku zapewnienia prawa czynnego udziału stron (wszystkich) w postępowaniu (art.10 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kwestionujących interes prawny A. M. do działania w niniejszej sprawie podnieść należy, iż w aktach sprawy brak jest wystarczającego materiału, aby kwestię tę w sposób jednoznaczny przesądzić. Niezależnie wszakże od intencji uczestniczki, z której inicjatywy wszczęte zostało postępowanie, pozostaje ona właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Można zatem wskazać przepisy prawa materialnego chroniące jej interesy prawne w procesie inwestycyjnym (np. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzono zaś od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.