II SA/Łd 1055/04

Dnia 14 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. B. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy budowy, z istotnymi odstępstwami od projektu, budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny, usytuowanego na nieruchomości we wsi S. nr [...], gmina P., zobowiązał właściciela nieruchomości – T. B. do wykonania inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej i inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowanego budynku, orzeczenia o jego stanie technicznym oraz projektu robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30.czerwca 2004r. Opracowanie powyższe winno także obejmować instalacje, w które budynek jest wyposażony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, wszczęte zostało na skutek podania wniesionego przez A. M. W wyniku dokonanych oględzin, przy udziale T. B. stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości jest wybudowany budynek użytkowany jako mieszkalny, oraz budynek stodoły. Sprawa budynku stodoły jest przedmiotem odrębnego postępowania. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany "na podstawie pozwolenia na budowę, znak [...]", wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł., zatwierdzającej projekt typowy budynku inwentarskiego KB4-6.2.l(15) (WB-3327/A). W roku 1999 na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak [...] z dnia [...], wydanej przez Starostę P. budynek ten został rozbudowany. T. B. okazał dziennik budowy nr 66/99. W dzienniku tym ostatni zapis jest wykonany w dniu 29.09.1999r. Dotyczy pokrycia dachu papą. W dzienniku brak wpisu w sprawie wytyczenia budynku przez geodetę, oraz zapisu dotyczącego zakończenia robót budowlanych. W trakcie przedmiotowych oględzin stwierdzono, że rozbudowę budynku wykonano z istotnymi, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odstępstwami od projektu. Odstępstwa te polegają między innymi na wybudowaniu innych otworów okiennych i drzwiowych ( inne wymiary i ilość). Roboty zostały zakończone i budynek jest użytkowany jako mieszkalny. W ścianie usytuowanej w granicy jest wybudowane okno o wymiarach 1,0 na 1,2 m i sześć otworów wentylacyjnych. Przedmiotowy budynek, usytuowany w zachodniej granicy działki jest kryty papą. Na podstawie dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...], wydaną dnia [...] zobowiązał T. B. do wykonania inwentaryzacji geodezyjnej, architektoniczno- budowlanej, orzeczenia o stanie technicznym i projektu robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Od decyzji właściciel nieruchomości wniósł odwołanie do organu II instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zapisał, że należy jednoznacznie wyjaśnić sprawę pokrycia dachu. Odnosząc się do tej kwestii organ I instancji wskazał, że zapis w treści protokółu oględzin jest zgodny ze stanem budynku w dniu oględzin. Natomiast T. B. dokonał wymiany części pokrycia połaci dachu z eternitu na papę w 2001r., bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia, lub uzyskania decyzji pozwolenia na budowę w stosownym zakresie. Wobec dokonanych ustaleń faktycznych, dla prawidłowego rozstrzygnięcia o zakresie niezbędnych robót, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należało nałożyć na właściciela nieruchomości, obowiązki wskazane w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył T. B., wnosząc o jego uchylenie jako bezzasadnego, sprzecznego z przepisami prawa budowlanego i zasadami współżycia społecznego oraz niezgodnego ze stanem faktycznym i wewnętrznie sprzecznego. Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie podano uzasadnienia nałożonych obowiązków, zaś ich zakres jest nieadekwatny do rzekomych naruszeń przepisów. Akcje podejmowane na wniosek A. M. uznał za nadużywanie prawa, niepodyktowane żadnym interesem publicznym ani zagrożeniem bezpieczeństwa. Wyjaśnił, iż sporny w sprawie budynek wybudowany został przez jego rodziców, na podstawie pozwolenia na budowę z 1967r. i w zgodzie z ówczesnymi przepisami. Przejąwszy w 1997r. gospodarstwo rolne po rodzicach, wymienił pokrycie dachowe z eternitu na papę oraz przystąpił do rozbudowy budynku, w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę. Budowa ta do chwili obecnej nie jest zakończona, nie został zatem przeprowadzony odbiór budynku. Dodatkowo podniósł również, że okno w ścianie granicznej, znajduje się w granicy posesji L. D., który wyraził na to zgodę w okresie budowy obiektu i "nie rości również obecnie do tego żadnych pretensji". W ocenie odwołującego, A. M. nie powinna być stroną toczącego się postępowania, ponieważ budynek mieszkalny nie stoi w jej granicy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U z 2000r., nr 98, poz.1071"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 "Prawa budowlanego, obowiązującego po wejściu w życie ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane" o nałożeniu na T. B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.grudnia 2004r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości w miejscowości S. nr [...], uwzględniając zmiany, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż skarżoną decyzję należało uchylić, jednakże nie z powodów wskazanych w treści wniesionego odwołania, lecz ze względu na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji, na mocy ustawy z dnia 16.04.2004r. która weszła w życie dnia 31.05.2004r.o zmianie ustawy Prawo budowlane. (Dz.U z 2004r. Nr 93, poz.888). Zmiany dotyczą m.in. orzekania w sprawach dotyczących odstępstw od pozwolenia na budowę w trybie art.51 Prawa budowlanego i wiążą organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.51 ust. l pkt 3 w aktualnym brzmieniu, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z tej przyczyny, zdaniem organu II instancji, należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i orzec o nałożeniu na odwołującego obowiązku innego rodzaju. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie podzielił argumentów skarżącego, co do podstaw do wszczęcia postępowania, skoro obiekt wybudowany został na podstawie udzielonych pozwoleń. Zgodnie bowiem z treścią "art. 36 ust.5 Prawa budowlanego", dokonane zmiany w elewacji uznać należy za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zatem obowiązkiem organu było wydanie decyzji na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. B., uznając je za sprzeczne z Prawem budowlanym oraz ze stanem faktycznym w sprawie. Powtórzył, iż zarówno budowa jak i rozbudowa budynku dokonywane były na podstawie stosownych pozwoleń na budowę, zaś "przeznaczenie budynku do chwili obecnej jest to samo". Zakwestionował, podnoszone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zakwalifikowanie odstępstw od projektu budowlanego, jako istotnych, wskazując nadto, iż "roszczenie winno być skierowane przeciwko rodzicom", którzy obiekt wybudowali. Podniósł też, iż jego sytuacja finansowa nie pozwala na ponoszenie dalszych dodatkowych kosztów opinii czy projektów zamiennych. Praca w gospodarstwie rolnym stanowi jego jedyne źródło utrzymania, nie stać go ani na prowadzenie robót budowlanych ani na wydawanie pieniędzy na projektantów. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie go z nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodów wskazanych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, iż w sprawie jest niewątpliwe, że skarżący oraz jego poprzednicy prawni, prowadzili roboty budowlane w oparciu o pozwolenia na budowę odpowiednio z dnia [...] 1967r. oraz z dnia [...] 1999r. Bezsporne jest również, iż w pierwszym wypadku, pozwolenie obejmowało budynek obory murowanej, w drugim rozbudowę budynku mieszkalnego. Pozostałe okoliczności faktyczne, warunkujące prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, nie zostały zaś przez organy ustalone i ocenione w sposób należyty, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Nie ustalono bowiem czy i kiedy zmieniony został pierwotny sposób użytkowania obiektu i w jakim zakresie (zgodnie z oświadczeniem skarżącego budynek posiada charakter inwentarsko – mieszkalny), czy otwór okienny w ścianie granicznej nieruchomości skarżącego i uczestnika postępowania powstał w dacie wznoszenia obiektu, czy też w okresie późniejszym oraz czy przeznaczenie budynku od daty jego powstania było inne od projektowanego czy też uległo zmianie w toku jego użytkowania. Okoliczności te mają zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pozwolą na ocenę czy wzniesienie obiektu u schyłku lat 60-tych XX wieku nastąpiło z odstępstwami od projektu budowlanego, czy też inwestorzy wykonali jedynie w toku jego eksploatacji określone roboty budowlane i ewentualnie zmienili sposób jego użytkowania. Jeżeli zaś chodzi o roboty budowlane, prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] 1999r., organy ustaliły, iż budowa, również w tym zakresie została zakończona. Tymczasem nie sposób nie zauważyć że przepis art.51 ust. 7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym, poczynając od dnia 31.maja 2004r., pozwala na odpowiednie zastosowanie wyłącznie pkt. pkt. 1 i 2 ust.1 tegoż artykułu, nie zaś pkt 3, na który powołał się organ odwoławczy, nakładając obowiązek przedłożenia projektu budowlanego. Trudno zresztą odmówić temu uregulowaniu racjonalności. Trudno bowiem wyobrazić sobie, składanie projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji, gdy proces inwestycyjny został już zakończony. Osobną kwestią jest zaś brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego, zawartych zarówno w składanych odwołaniach, jak i w treści skargi, co do nieukończenia budowy przybudówki (ganku). Nawet wszakże przy założeniu, iż budowa w tej części jest w toku, nie upoważniało to organu do nakładania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego całego obiektu. Jeżeli zaś chodzi o podstawę prawną rozstrzygnięcia, przyjętą przez organ I instancji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust.5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 z zm.), wskazać należy, iż również ona jest nieprawidłowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), obowiązującej od dnia 11.lipca 2003r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w badanej sprawie, której wszczęcie nastąpiło w dniu 18.maja 2001r., w dacie orzekania przez organ I instancji, zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.lipca 2003r. Zatem organ nie mógł przywołać w podstawie prawej orzeczenia przepisu, którego przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane nie było (art.51 ust.5) Niezależnie od tego wskazać należy na niedostatek materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, nie pozwalający na ocenę jakiego rodzaju odstępstw od projektu budowlanego dopuścił się skarżący. Oględziny nieruchomości skarżącego, przeprowadzone zostały w sposób nieprawidłowy (brak choćby szkicu obiektu, zaś "dokumentacja fotograficzna" to jedynie sześć zdjęć, co najmniej czterech, różnych obiektów, bez jakiegokolwiek opisu), bez zawiadomienia wszystkich stron postępowania (L. D., w którego granicy wzniesiony został obiekt nie brał udziału w oględzinach i nie został o ich terminie zawiadomiony). Organy nie rozważyły również, czy matka skarżącego H. B., która była inwestorem robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] 1967r. posiada interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający ją do występowania jako strona w toczącym się postępowaniu. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązki określone w art.51 ustawy Prawo budowlane mogą być nakładane zarówno na inwestorów jak i na właścicieli i zarządów obiektów budowlanych (art.52 ustawy Prawo budowlane), nie zwalnia to organów od obowiązku zapewnienia prawa czynnego udziału stron (wszystkich) w postępowaniu (art.10 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, kwestionujących interes prawny A. M. do działania w niniejszej sprawie, podnieść należy, iż w aktach sprawy brak jest wystarczającego materiału aby kwestię tę w sposób jednoznaczny przesądzić. Niezależnie wszakże od intencji uczestniczki, z której inicjatywy wszczęte zostało postępowanie, pozostaje ona właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Można zatem wskazać przepisy prawa materialnego, chroniące jej interesy prawne w procesie inwestycyjnym (np. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzono zaś od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.