II SA/Łd 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1055/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Starosta R. zezwolił R. S. na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego bez lakierowania, oznaczonego na projekcie zagospodarowania jako działka nr 3, przy ulicy A 286 w R.. Uzasadniając organ wskazał, iż wraz z pismem przewodnim z dnia 10 kwietnia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przesłał akta sprawy oraz stwierdził, że został wykonany przez wnioskodawcę obowiązek wynikający z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] tj. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz projektu adaptacji dla potrzeb warsztatu stolarskiego, wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie uciążliwości i szkodliwego oddziaływania na środowisko. Natomiast przedłożony projekt budowlany inwentaryzacji budynku nie przewiduje do wykonania żadnych robót budowlanych. Inwestor wykazał się zatem prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wydanie przedmiotowej decyzji było zasadne. Decyzja została podjęta na podstawie przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który reguluje kwestię wydawania pozwolenia na użytkowanie oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r., Nr 9, poz. 26 ze zm.). W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J., właściciel działki sąsiadującej z terenem skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, iż R. S. dokonał samowolnie szeregu robót budowlanych a nadto teren, na którym znajduje się działka inwestora jest terenem rolniczym. Wskazał nadto m.in. na konieczność wyciszenia przedmiotowego budynku gospodarczego i jego podwyższenie oraz konieczność odsunięcia komina od granicy nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji i zezwolił R. S. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oznaczonego nr 3 w projekcie zagospodarowania działki, na warsztat stolarski bez lakierowania. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż sporny obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 marca 1993r. jako budynek gospodarczy, a dopiero później inwestor zaczął go użytkować samowolnie jako budynek warsztatu stolarskiego. W niniejszej sprawie należało zatem stosować procedurę dotyczącą udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Podjęta decyzja miała zatem na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia, pomimo jego słusznej treści. W dniu 25 września 2002r. A. J. złożył do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania. Od rozstrzygnięcia tego A. J. wniósł odwołanie, na skutek którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił ostateczną decyzję Starosty R. z dnia [...] i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Od decyzji tej odwołał się R. S. i decyzją z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zostało ponownie podjęte postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz decyzję Starosty z dnia [...] i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. S. Po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Decyzją z dnia [...]. Wojewoda [...] umorzył postępowanie wznowieniowe – postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Starosty R. z dnia [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem prowadzone w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego sposób użytkowania został samowolnie zmieniony przez inwestora, i zarazem obiektu, w stosunku do którego podjęte były działania ze strony organów nadzoru budowlanego. W dacie orzekania przez organ I instancji, organem uprawnionym do zastosowania przepisu art. 59 ustawy Prawo budowlane był starosta, działający jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Obecnie rozpoznając odwołanie należy jednakże uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania tj. w dacie rozpatrywania odwołania. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), obowiązująca od dnia 11 lipca 2003r. rozszerzyła zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego w ten sposób, że do art. 83 ust. 1 ustawy, zawierającego zakres właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, włączony został przepis art. 59 ustawy. Reasumując organ ten uzyskał wyłączne uprawnienie do udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów. Uprawnienie to wyłącza zatem możliwość podejmowania jakichkolwiek decyzji w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda wskazał, iż decyzja będąca przedmiotem odwołania winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w sprawie, leżące w kognicji organów nadzoru, winno być umorzone z uwagi na brak legitymacji do jego prowadzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które winny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wniósł o zbadanie zgodności z prawem w/w decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 156 §1 pkt 1 kpa oraz art. 10 kpa, ponadto zarzucił naruszenie art. 77 §1 kpa, art. 9 kpa i art. 7 kpa. Skarżący powtórzył, w ślad za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, iż z dniem 11 lipca 2003r. rozszerzony został zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego w ten sposób, że do art. 83 ust. 1 ustawy, zawierającego zakres właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, włączony został przepis art. 59 ustawy. Wskazał, iż organ winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, ponieważ w niniejszej sprawie nie wywiązał się z tego obowiązku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie i powtórzył swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które wypełniło przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji państwowej. Zgodnie bowiem z art. 156 §1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego bez lakierowania, toczyło się od co najmniej 2001 roku. Długotrwałość przedmiotowego postępowania związana była z dużą liczbą decyzji wydawanych przez różne organy administracji publicznej, tak w trybach zwyczajnych, jak i szczególnych. Ostatecznie w obrocie prawnym ostała się decyzja z dnia [...], od której to decyzji odwołanie wniósł A. J., sąsiad skarżącego R. S. Powstała zatem konieczność rozpatrzenia tego odwołania, jednak z uwagi na tę długotrwałość postępowania administracyjnego, w tzw. "międzyczasie" zmienione zostały przepisy ustawy Prawo budowlane określające właściwość organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a co za tym, organów uprawnionych do rozstrzygania zarzutów odwołania. W chwili rozpoznawania odwołania należało zatem uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, a zatem Wojewoda winien był sięgnąć do przepisów ustawy zmieniającej przepisy ustawy Prawo budowlane, do przepisów intertemporalnych. Na okoliczność zmiany właściwości, słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i powtórzył w skardze skarżący. Zgodnie z unormowaniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego do rozpoznawanej obecnie przez Sąd sprawy, należało stosować przepisy dotychczasowe. Jednakże przepis art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej wyraźnie stanowi, że właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa się na podstawie nowej regulacji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym sprawy udzielania pozwoleń na użytkowanie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 62 ustawy zmieniającej, obowiązująca od dnia 11 lipca 2003r. rozszerzyła zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego w ten sposób, że do art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określającego zakres właściwości, kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji, włączony został przepis art. 59 w/w ustawy, który reguluje postępowanie w sprawie wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego. Reasumując powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ I instancji uzyskał wyłączne uprawnienie do udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów. Uprawnienie to wyłącza zatem możliwość podejmowania jakichkolwiek decyzji w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej a więc i wojewodę. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w dacie wydania decyzji tj. w dniu [...] Starosta był organem właściwym w sprawie. Z kolei organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był Wojewoda, jednakże wyłącznie do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane. Wojewoda jako organ niewłaściwy w sprawie nie powinien był rozstrzygać kwestii odwołania. Z kolei problem braku właściwości miejscowej i rzeczowej organu administracji publicznej została uregulowana w art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek przestrzegania swej właściwości z urzędu we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego. Jest to powinność organu, wniosek strony w tym zakresie jest zbędny. Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego – wyrok SN z dnia 29 maja 1991r., III ARN 17/91, PIP 1992/3/108. Zasadą jest, że organ, który wydaje decyzję, musi być właściwy do jej wydania w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji braku właściwości w sprawie, zgodnie z art. 65 §1 kpa organ, do którego podanie wniesiono, winien niezwłocznie przekazać sprawę do organu właściwego. W przypadku gdy organ niewłaściwy w sprawie wszczyna postępowanie a później stwierdza swoją niewłaściwość, winien wpierw umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 kpa i jednocześnie przekazać sprawę organowi właściwemu (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2000r., II SA 2308/00, System Informacji Prawnej LEX Nr 55315). Natomiast samo przekazanie sprawy winno nastąpić w piśmie, w którym organ niewłaściwy przedstawi przyczyny swej niewłaściwości oraz czynności jakie przeprowadził w sprawie. O przekazaniu sprawy organowi właściwemu należy powiadomić strony postępowania. Na gruncie rozstrzyganej sprawy wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] daje wyraz temu, iż nie jest właściwym w sprawie organem odwoławczym, pomimo to opiera swoje rozstrzygnięcie na przepisie stanowiącym podstawę działania organu odwoławczego tj. art. 138 §1 pkt 2 kpa, który stanowi m.in, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie I instancji. Działając zgodnie z art. 19 i art. 65 § 1 kpa Wojewoda winien umorzyć postępowanie odwoławcze, które zostało wszczęte przed tym organem pomimo, iż wszczęcie to w ocenie Sądu nastąpiło w momencie, gdy organ ten był właściwy w sprawie. Jednocześnie z umorzeniem postępowania Wojewoda powinien przekazać sprawę właściwemu organowi nadzoru budowlanego tj. wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego – art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem gdy organ dotychczas właściwy w sprawie stał się w toku postępowania organem niewłaściwym na skutek zmiany przepisów prawa, w braku odmiennych postanowień przepisów zmieniających, postępowanie w sprawie przejąć powinien organ właściwy wedle nowych przepisów. Taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej przez Sąd sprawie, zmiana przepisów doprowadziła do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podkreślenia wymaga, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia – wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994r., II SA 781/93, OSP 1995/1/25. Przepisy normujące właściwość organów administracji mają bowiem charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie będąc organem właściwym w sprawie, rozpoznał odwołanie i wydał decyzję, wkraczając tym samym w kompetencje organu odwoławczego. W świetle powyższego Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 ust. 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.