II SA/Łd 1057/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA Cz. Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienie inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodnił lokalizację inwestycji polegającej na budowie przez I. S.-B. i B. B. tuneli foliowych z budową kotłowni i chłodni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. 54, 55, 56/1, 56/2, 57 obręb 16 przy ul. A 10, 12 w P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał na obsługę komunikacyjną inwestycji od ul. B poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny. Określił dopuszczalne natężenie ruchu pojazdów ciężarowych do dwóch dziennie podkreślając, iż w przypadku dalszego zwiększenia natężenia ruchu pojazdów ciężarowych oraz negatywnego oddziaływania na istniejący układ komunikacyjny, zastosowanie mieć będzie art. 16 ustawy o drogach publicznych – to znaczy, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należeć będzie do inwestora tego przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył właściciel nieruchomości przy ul. A 6/8 – A. W.. Wskazanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów ustaw: o drogach publicznych; o ochronie gruntów rolnych i leśnych; Prawo ochrony środowiska; o ochronie przyrody; o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, z przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zmiana terenu przylegającego do pasa drogowego powinna nastąpić przy uwzględnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a więc wspomnianych wyżej ustaw. Organ I instancji w sposób sprzeczny z prawem wprowadził na tereny rolnicze działalność przemysłową, nierolniczą. Nie dokonał bowiem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Pominął też zagadnienie ochrony wód i powietrza przed hałasem. W niniejszej sprawie naruszone zostały zasady ładu przestrzennego, gdyż wśród pól uprawnych powstanie "wyspa przemysłowa" z ekosystemowym korytarzem, co zakłóci zrównoważony rozwój terenów. Według żalącego, organ winien przeprowadzić oględziny inwestycji i rzetelnie zbadać okoliczności faktyczne sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ administracji powołując się na treść art. 106 § 1 kpa wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie należało przede wszystkim ustalić cel, któremu ma służyć stanowisko zarządcy drogi oraz charakter tego stanowiska i jego zasadność. Nieruchomość inwestorów położona jest przy drodze gminnej, co oznaczało konieczność zajęcia stanowiska (uzgodnienia) w sprawie przez zarządcę drogi, bez którego nie będzie możliwe zakończenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż strona skarżąca kwestionuje w zasadzie podstawy lokalizacji inwestycji wnioskodawców, ze względu na jej zakres i przedmiot, które to kwestie będą dopiero podlegały ocenie organu rozstrzygającego sprawę o warunkach zabudowy. Zarządca drogi zaakceptował jedynie zadanie wnioskodawców z punktu widzenia jego dostępu do drogi publicznej, to jest ul. B i C do, których przylega teren inwestorów. W tej sytuacji, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, brak było podstaw prawnych i racjonalnych powodów do negowania projektowanego rozwiązania obsługi inwestycji w zakresie komunikacji, tym bardziej, że konkretne zarzuty w tym względzie nie zostały przez stronę skarżącą wskazane. Organ podkreślił także, iż zarzuty zażalenia, na obecnym etapie postępowania, są przedwczesne i nie mają prawnego znaczenia przy ocenie zaskarżonego postanowienia, albowiem postępowanie przed zarządcą drogi ma charakter wpadkowy i nie załatwia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze na powyższe postanowienie A. J. W. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zarzucił naruszenie: art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 11, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 25 i 26, art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 46, 85 i 97 ust. 1 i 2, 101, 112 ustawy Prawo ochrony środowiska; art. 1, 2 i 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody; art. 1 ust. 2 pkt 1-3, art. 6, 10, 53, 60, 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oraz art. 7-10, 28, 40 § 2, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 89, 106 i 107 § 1 kpa. Jego zdaniem, Kolegium błędnie uznało, iż projektowana inwestycja dotyczy tuneli foliowych, skoro w istocie są to hangary (hale) z brezentu, ocieplane o wymiarach 7m x 30m x 4,5m, zamontowane na stałe w płycie betonowej ze ścianami bocznymi z białej cegły. W rozumieniu prawa budowlanego taki hangar jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, posadowionym na ławie fundamentowej. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Po myśli art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Wskazane w cytowanych wyżej przepisach "uzgodnienie" sporządzane jest w formie postanowienia, wydawanego w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 kpa. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie tej normy prawnej jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie (w tym wypadku dotyczyło decyzji o ustalenie warunków zabudowy), mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kpa, jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 kpa, który wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć, co do przeprowadzonych dowodów (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1999 r., IV SA 2787/98, nie publikowany). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający uchybił przedstawionym wyżej obowiązkom procesowym. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by strony postępowania zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, czy chociażby o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem postanowienia w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważyć należy również, że rozstrzygnięcie Kolegium nie zostało doręczone jednej ze stron postępowania, a mianowicie- J. K., która jak wynika z akt administracyjnych została uznana przez organ I instancji za stronę tegoż postępowania. Uchybienia te świadczą według składu orzekającego, o przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału stron i mogłyby stanowić przesłankę jego wznowienia na żądanie strony w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, zdaniem Sądu, iż z postanowienia organu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie i ewentualnie, dlaczego organ przyjął zgodnie z oświadczeniem B. B. z dnia 18 kwietnia 2005 r., iż przewidywane natężenie ruchu pojazdów ciężarowych do obsługi inwestycji wyniesie około 8 pojazdów na tydzień, to jest maksymalnie 1-2 pojazdów na dobę. Podczas, gdy z pisma B. K., A. W. , J. J. oraz G. i D. Z. z dnia 7 marca 2005 r. wynika, iż na teren dotychczasowego zakładu w ciągu doby przyjeżdża ponad 5 tirów. Zauważyć trzeba, że taka ilość pojazdów wchodziła w rachubę zanim jeszcze inwestor chciał przystąpić do rozbudowy pieczarkarni. Nie wyjaśniając podniesionych kwestii organ I instancji naruszył dyspozycję art. 7 kpa oraz art. 77§ 1 i art. 80 kpa. Dodać również wypada, iż na podstawie załączonych do akt administracyjnych map oraz projektów inwestycji Sądowi trudno ustalić, jak miałaby faktycznie wyglądać obsługa komunikacyjna projektowanej pieczarkarni od ulicy B, a co za tym idzie ocenić poprawność przyjętego rozwiązania. Godzi się w związku z tym zauważyć, że stwierdzone wyżej uchybienia nie zostały wyeliminowane nawet w trakcie postępowania zażaleniowego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., którego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej postanowieniem organu I instancji. Przechodząc z kolei do analizy pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, iż A. W. w istocie rzeczy kwestionuje podstawy lokalizacji inwestycji wnioskodawców ze względu na jej zakres i przedmiot, które jak trafnie wyjaśniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze będą podlegały ocenie organu dopiero na etapie postępowania rozstrzygającego sprawę o warunkach zabudowy. Dlatego też skład orzekający w sprawie niniejszej uznał je za nieuzasadnione i przedwczesne. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, iż błędy proceduralne, których dopuścił się organ administracyjny w przedmiotowym postępowaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobowiązane będzie przede wszystkim do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom i wyjaśnienia wskazanych wyżej wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.