II SA/Łd 1058/10

Dnia 13 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niemożności stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu z urzędu Aktu Własności Ziemi oddala skargę. M. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Gminy N. z dnia [...] roku, Nr [...], na podstawie przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "k.p.a.". Skarżący podniósł, iż spornym postanowieniem Naczelnik Gminy N. sprostował z urzędu Akt Własności Ziemi Nr [...], z dnia [...] roku poprzez zmianę oznaczenia uwłaszczonych działek z działki Nr 19 o powierzchni 1,83 ha na działkę Nr 19/2 o powierzchni 1,62 ha. Zdaniem strony organ wydający owo postanowienie przyjął nowe ustalenia faktyczne i w konsekwencji spowodował nowe rozstrzygnięcie sprawy, a w ten sposób pozbawił B. S. części przyznanej mu nieruchomości. M. S. wyjaśnił również, iż jest następcą prawnym B. S., a sporna nieruchomość została mu przekazana aktem notarialnym z dnia 27 marca 2001 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na wniosek M. S., postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdziło nieważność postanowienia Naczelnika Gminy N. z dnia [...] roku, Nr [...] podjętego na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., o sprostowaniu z urzędu Aktu Własności Ziemi Nr [...], z dnia [...] roku o nabyciu z mocy samego prawa przez B. S. własności nieruchomości o nr ewidencyjnym 19, o powierzchni 1,83 ha., położonej w W., powiat K. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że w wyniku sprostowania zmieniono rozstrzygnięcie Aktu Własności Ziemi w sposób istotny. Z uwagi na to, że sprostowanie to nie miało cech błędu pisarskiego, rachunkowego ani też oczywistej omyłki Kolegium stwierdziło, że wada ta ma cechy rażącego naruszenia prawa w związku, z czym postanowiono stwierdzić nieważność postanowienia Naczelnika Gminy N.. Z powyższym postanowieniem Kolegium nie zgodziła się Z. P., która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 roku, Nr 231, poz. 1700 ze zm.), naruszenie prawa procesowego: art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 par. 1 k.p.a. i art. 157 par. 1 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a., poprzez brak podstaw do ich zastosowania oraz przyjęcie, że B. S. nie został powiadomiony o treści postanowienia Naczelnika Gminy N. w przedmiocie sprostowania. Z. P. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium i umorzenie postępowania, stosownie do treści art. 63 ust.3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie stwierdziło, że postanowienie Naczelnika Gminy N. z dnia [...] roku, Nr [...], prostujące z urzędu Akt Własności Ziemi Nr [...], z dnia [..] roku wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. (obecnie art. 113 par. 1 k.p.a.) oraz wskazało, że nie można stwierdzić nieważności tegoż postanowienia z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 par. 2 k.p.a. w związku z art. 156 par. 2 k.p.a.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zastosowanie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. (obecnie art. 113 par. 1 k.p.a.) dla zmiany treści decyzji Aktu Własności Ziemi jest wadą kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa, ponieważ sprostowanie dokonane postanowieniem Naczelnika Gminy N. zmieniło treść Aktu Własności Ziemi w sposób istotny. Organ podkreślił, że to sprostowanie doprowadziło do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, gdyż zmieniono numer działki i jej powierzchnię. Nadto Kolegium dostrzegło, iż sprostowanie aktu jest integralnie związane z aktem, który podlega sprostowaniu, w związku z czym w postępowaniu nadzorczym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno sam akt, jak i postanowienie o jego sprostowaniu. Wobec powyższego organ odniósł się do Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] roku oraz do treści przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 roku, Nr 208, poz. 2128 ze zm.), na mocy którego od 1 stycznia 1992 roku – do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wyłączone zostało stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie w istocie nie było sprostowaniem Aktu Własności Ziemi lecz jego zmianą w części merytorycznej. Organ bowiem podniósł, że zapisy w treści Aktu Własności Ziemi z dnia [...] roku "sprostowano" w ten sposób, że nieruchomość pierwotnie oznaczona nr ewidencyjnym 19, o powierzchni 1,83 ha została oznaczona nr ewidencyjnym 19/2, o powierzchni 1.62 ha. Nieruchomość o powierzchni 1,62 ha została aktem notarialnym darowana synowi B. S. – M. M. S., zaś wyłączona nieruchomość o powierzchni 0,21 ha stanowi osobny byt prawny – jej właścicielką została Z. P. W ocenie Kolegium brakuje przepisów prawa materialnego i procesowego, które byłyby podstawą do działania organów administracji publicznej w sferze cofnięcia skutku wywołanego zaskarżonym postanowieniem o sprostowaniu. W rezultacie organ uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi jednak na to, że jego wprowadzenie do obrotu prawnego wywołało nieodwracalne skutki prawne nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Dalej organ wskazał, iż strona wnioskująca o ponowne rozpoznanie sprawy w sposób niezasadny domagała się uchylenia postanowienia Kolegium i umorzenia postępowania w zakresie żądania stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę, pomimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1972 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i wyłączenia możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych aktów własności ziemi, o czym mowa w przepisie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie wyłączono stosowania przepisów art. 113 par. 1 k.p.a. (dawny art. 105 par. 1 k.p.a.) w stosunku do Aktów Własności Ziemi. W konsekwencji organ uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości i tym samym nie można stwierdzić, iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia żądania M. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu. W zakresie zaś zarzucenia Kolegium ustalenia, że B. S. nie został powiadomiony o treści postanowienia o sprostowaniu Kolegium zauważyło, że sprawa doręczenia nie była przedmiotem postępowania przed Kolegium w związku z dalej idącym żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. S., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż postanowienie Naczelnika Gminy N. z dnia [..] roku, Nr [...] prostujące z urzędu Akt Własności Ziemi Nr [..] z dnia [...] roku wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ma status decyzji ostatecznej, podczas gdy nie spełnia on przesłanek takiej decyzji, albowiem decyzja nigdy nie została doręczona osobom zainteresowanym przez co zostały one pozbawione możliwości wniesienia odwołania do Wojewody [...], jako do organu wyższej instancji. Skarżący nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 par. 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienia poprzedzającego postanowienie zaskarżone do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie motywując, tak jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do treści art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa Sąd, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. – nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o wskazane powyżej podstawy prawne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o charakterze reformatoryjnym, którym uchylono postanowienie pierwotnie wydane przez ten organ oraz orzeczono co do istoty poprzez stwierdzenie, że postanowienie Naczelnika Gminy N., prostujące z urzędu Akt Własności Ziemi, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 105 par. 1 k.p.a. (obecnie art. 113 par. 1 k.p.a.) oraz wskazanie, że nie można stwierdzić nieważności tegoż postanowienia z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż organ był uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 par. 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Wskazać bowiem należy, iż organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się pierwotnie rozpoznając sprawę. Właśnie taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Przechodząc do oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż podstawą prawną jego wydania są przepisy art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 par. 2 k.p.a., w związku z art. 156 par. 2 k.p.a.. Ponadto z treści przepisu art. 126 k.p.a. wynika, że przepis ten stosuje się również do postanowień, z tym, że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Zgodnie z przywołanymi przepisami organ administracji publicznej stwierdza nieważność aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia), który wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże nie stwierdza się nieważności aktu, gdy wywołał on nieodwracalne skutki prawne, a w takim przypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności aktu. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z tego też powodu wypada odwołać się do treści art. 113 par.1 k.p.a. (w chwili wydania kwestionowanego postanowienia o sprostowaniu norma o takim samym brzmieniu była zawarta w art. 105 par. 1 k.p.a.), na mocy którego organ może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych decyzjach. Warto w tym miejscy wyjaśnić, iż "błąd pisarski" oznacza widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, a "błąd rachunkowy" omyłkę w wykonaniu działania matematycznego. Z kolei "inne oczywiste omyłki" są to omyłki co do swej istoty stojące na równi z błędami pisarskimi, a zatem omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie bądź niewłaściwy dobór słowa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Nie jest więc dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. W obliczu powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, iż sprostowanie Aktu Własności Ziemi zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, nie tylko z powodu przekroczenia uprawnień w zakresie przedmiotowym (niezaprzeczalnie sprostowanie doprowadziło do merytorycznej zmiany Aktu Własności Ziemi), lecz także podmiotowym, bowiem sprostowania dokonał inny organ (Naczelnik Gminy N.) aniżeli uprawniony, a więc ten, który wydał Akt Własności Ziemi (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie). W dalszej kolejności należy wyjaśnić, iż słusznie organ orzekł o niemożności stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a to z powodu treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 roku, Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Przywołany przepis stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli zatem organ orzekający w niniejszej sprawie z woli ustawodawcy został pozbawiony uprawnień do wzruszenia określonego rodzaju aktów prawnych w trybach nadzwyczajnych, to należy uznać, iż w sprawie zachodzi przesłanka nieodwracalności skutków prawnych. Powyższa konstatacja usprawiedliwiona jest także ugruntowanym już poglądem – na który zasadnie organ zwrócił uwagę – iż sprostowanie określonego rozstrzygnięcia jest integralnie związane z owym rozstrzygnięciem, a w związku z tym podlegają one ocenie we wzajemnej zależności. Zależność ta jest najdalej posunięta, gdy postanowienie o sprostowaniu – wskutek swej rażącej wadliwości – wkracza w materie, która nie jest dla niego dozwolona i w ten sposób reguluje kwestie nie zastrzeżone dla tego postępowania, w szczególności w sposób merytoryczny zmienia sprostowany akt. Sąd dostrzega, iż jest to swoisty paradoks, ale jest on następstwem wyłączenia przez ustawodawcę możliwości wzruszania nawet rażąco wadliwych aktów określonego rodzaju. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż merytoryczne skutki wywołane analizowanym postanowieniem o sprostowaniu doprowadziły do tego, że wzajemna zależność postanowienia o sprostowaniu i sprostowanego aktu są tego rodzaju, że wzruszenie, w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 roku, Nr 231, poz. 1700 ze zm.) postanowienia o sprostowaniu prowadziłoby w istocie do zastosowania tegoż trybu w stosunku do samego Aktu Własności Ziemi, a to z kolei z sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z treścią wskazanego powyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Z tego też względu uznać wypada, iż zaskarżone postanowienie odmawiające stwierdzenia jego nieważności odpowiada przepisom prawa. Niezależnie jednak od powyższych uwag dostrzec należy, iż ustawodawca co do zasady nie wyłączył stosowania regulacji art. 113 par. 1 k.p.a. wobec Aktów Własności Ziemi, a co za tym idzie nie można uznać, iż stosowanie trybów nadzwyczajnych jest niemożliwe w stosunku do postanowień o sprostowaniu, skoro przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa obejmuje zamknięty katalog aktów, co do których wyłączono stosowanie trybów nadzwyczajnych. (tylko ostateczne decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Nie można także uznać za trafną argumentację skargi zarzucającą kwestionowanemu postanowieniu niedostrzeżenie okoliczności związanych z niedoręczeniem poprzednikowi prawnemu skarżącego postanowienia o sprostowaniu Aktu Własności Ziemi. Nawet gdyby tak było w rzeczywistości, to nie jest to okoliczność, która uzasadniałaby zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności owego postanowienia lecz raczej instytucji wznowienia postępowania. Skoro zaś skarżący upiera się przy stwierdzeniu nieważności owego postanowienia, to zasadnie organ nie podzielił jego stanowiska. Słusznie natomiast organ wskazał, iż postanowienie o sprostowaniu – wskutek doręczenia tylko niektórym stronom tegoż postępowania – weszło do obrotu prawnego, a zatem nie jest ono postanowieniem nieistniejącym. W konkluzji wskazać zatem należy, że zaskarżone do sądu postanowienie reformatoryjne, wbrew zarzutom skargi, wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem dostrzeżone przez organ odwoławczy rzeczywiste wadliwości postanowienia wydanego w toku pierwotnego rozpoznania sprawy w pełni uzasadniały wyeliminowanie go z obrotu prawnego i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. m.ch.