II SA/Łd 1059/15

Dnia 4 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 roku sprawy ze skargi T. M. i S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących T. M. i S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania T. M. i S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w sprawie umorzenia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania transformatora napięcia wraz z rozdzielniami SN i NN w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w K. przy ul. A 13. Z motywów rozstrzygnięcia wynika, iż postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem T. M. i S. M. z dnia 3 listopada 2014 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. M. i S. M. wskazując na naruszenie przepisów postępowania i zwracając uwagę na to, iż budynek został dopuszczony do użytkowania bez dokumentów formalno – prawnych, stwarza zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców oraz bezpieczeństwa mienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania T. M. i S. M.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż kontrola dopuszczalności odwołania oraz zachowania terminu do wniesienia odwołania jest pierwszą czynnością, jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W rozdzielniku zamieszczonym w końcowej części decyzji ujęty został krąg stron postępowania, czyli A Sp. z o.o. Autorzy odwołania nie zostali uznani za stronę w zakończonym wydaniem decyzji postępowaniu, dlatego ten akt administracyjny nie został im doręczony. Wobec tego – jak napisał organ – odwołanie wniesione przez T. M. i S. M. jest niedopuszczalne zgodnie z art. 134 K.p.a. W skardze do sądu administracyjnego T. M. i S. M. wskazali, iż wydane postanowienie jest dla nich krzywdzące, bowiem decyzja pierwszej instancji została wydana z pominięciem ich jako strony postępowania. Zdaniem autorów skargi pojęcie strony postępowania należy wywodzić z definicji zawartej w art. 28 K.p.a., a nie w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania infradźwięków, pola magnetycznego, rezonansu akustycznego, drgań i wibracji na mieszkanie skarżących w wyniku charakterystycznego usytuowania stacji transformatora z rozdzielniami SN i NN wraz z lokalem gastronomicznym poprzez ich wzajemne oddziaływania, może mieć wpływ na prawidłowe wykonywanie prawa własności mieszkańców bloku. Wobec tego żądanie ochrony prawnej wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej jako: "K.c."), jako przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi się interes prawny skarżących do bycia stroną postępowania. Niewątpliwie skarżący w nie powoływali się na przepis art. 140 K.c. w pismach do organów nadzoru, ale w sposób opisowy wykazali, że chodzi o ochronę prawa własności. Istnieje przepis prawa materialnego, który powinien być zauważony przez organy, tj. art. 140 K.c., stanowiący podstawę interesu prawnego skarżących. Powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 63/15 skarżący podkreślili, iż w przypadku nieruchomości zarządzanych przez wspólnoty mieszkaniowe jako strona może występować zarówno każdy współwłaściciel nieruchomości (czyli każdy hipoteczny właściciel mieszkania), jak i zarząd wspólnoty. Nadto jak wskazali skarżący, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec tego doszło do uchybień procesowych, które maja istotny wpływ na wynik sprawy. Istotną kwestią – jak zaakcentowali skarżący – jest fakt, że budynkowa wnętrzowa stacja transformatorowa z rozdzielniami znajduje się w parterowej części bloku, sąsiadując z lokalem gastronomicznym, nad którym skarżący bezpośrednio mieszkają. W lokalu tym zgodnie z decyzjami przeprowadzono prace budowlane wyburzając wszystkie ściany działowe murowane, podczas gdy w tych decyzjach brakuje pełnej informacji o rodzaju przeprowadzonych robót budowlanych w tym o wyburzeniu ścian. Po zakończeniu prac budowlanych w lokalu, wykonano termomodernizacje bloku w 2012 roku. Ocieplenie elewacji budynku grubymi płytami styropianowymi doprowadziło do wyciszenia tła akustycznego oraz nasilenia uciążliwości do wnętrza budynku, zmieniono akustykę pomieszczeń. Skarżący obecnie mieszkają na rezonansowym pudle. Oba zakłady, produkcyjno – usługowy (tj. lokal gastronomiczny) i zakład produkcyjno – magazynowy (tj. budynkowa wnętrzowa stacja transformatorowa z rozdzielniami SN i NN) funkcjonują całą dobę. Charakterystyczny układ pomieszczeń powoduje, że dochodzi do rezonansu akustycznego w postaci infradźwięków, drgań i wibracji poprzez wzajemne oddziaływanie urządzeń chłodniczych lokalu gastronomicznego z pracą budynkowej wnętrzowej stacji transformatora i rozdzielni. Obecna sytuacja uniemożliwia normalne codzienne funkcjonowanie w mieszkaniu, mając wpływ na stan emocjonalny skarżących. Występujące uciążliwości powodują, iż nie można spać w nocy, skarżący są narażani na utratę zdrowia. Dopuszczono zmianę sposobu użytkowania parterowego lokalu mieszkalnego na kategorię obiektu XVII tj. lokal gastronomiczny, bez opinii popartej jakąkolwiek ekspertyzą akustyczną (dotyczy to również wewnętrznej stacji). Organy pomijają milczenie pożar, jaki miał miejsce kilka lat temu w stacji transformatora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących – T. M. i S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 P.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 63/15, po rozpoznaniu skargi T. M. i S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie lokalizacji i uciążliwej pracy transformatora zobowiązał tenże organ do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 27 listopada 2014 roku, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Wskazany wyrok jest prawomocny od dnia 11 sierpnia 2015 roku. W treści przywołanego wyroku sąd uznając zasadność skargi podkreślił, że skarżący są właścicielami mieszkania od 2001 roku, natomiast cały budynek znajduje się w zarządzie sprawowanym przez A. Jak zaakcentował Sąd, to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1892), zatem to przedstawiciele zarządcy reprezentują wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na poglądy judykatury Sąd przyjął, iż sam fakt bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu własnego indywidualnego interesu prawnego legitymującego do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne, zatem nie wykluczają się wzajemnie. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale także z mocy materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – organ winien ocenić, czy doszło do negatywnego oddziaływania na nieruchomość, w tym na lokal skarżących poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. W konsekwencji Sąd w powołanym wyroku stanowisko organu o braku przymiotu strony uznał za nietrafne. Stosownie do powołanego wcześniej art. 153 P.p.s.a. organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zobowiązane były uwzględnić zalecenie wynikające z przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 roku. Tymczasem, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 3 listopada 2014 roku. Z akt wynika również, iż pismo skarżących z dnia 27 listopada 2014 roku stanowi uszczegółowienie i rozwinięcie treści pierwotnego wniosku skarżących, który zawarty był w piśmie datowanym na dzień 3 listopada 2014 roku. Decyzja z dnia [...] nie została doręczona skarżącym jako stronie postępowania, ale mimo to od tej decyzji skarżący – pismem z dnia 16 września 2015 roku – wnieśli odwołanie. W konsekwencji organ odwoławczy kontestowanym w sprawie niniejszej postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania argumentując, że wniesione przez skarżących odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. W obliczu poglądu wyrażonego w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dostrzec wypada, iż stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w kwestionowanym postanowieniu, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem, nie zasługuje na uwzględnienie. W rzeczonym wyroku Sąd bowiem wprost zakwestionował pogląd, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wszczętym ich wnioskiem z dnia 27 listopada 2014 roku. Tymczasem, organ drugiej instancji w sposób niezrozumiały pominął, zbagatelizował tenże wyrok, choć – z mocy art. 153 P.p.s.a. – był nim związany. Okoliczność ta stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponownie prowadząc postępowanie organ drugiej instancji zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie skarżących uznając, że przysługuje im przymiot strony postępowania, zatem wniesione przez nich odwołanie – gdy spełnione będą warunki formalne – winno być przedmiotem merytorycznej uwagi organu. Konkludując sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. a.tp.