II SA/Łd 1063/06

Dnia 20 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania M. D. zasiłku rodzinnego na dzieci: A. C., J. D. i K. D. wraz z dodatkami do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na J. D. i K. D., z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. C. i J. D. oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. D. W uzasadnieniu, organ ograniczył się jedynie od wskazania, że dochody rodziny przekraczają kryterium dochodowe z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. D. wskazując, iż rzeczywiste dochody rodziny są mniejsze niż to wskazano w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, bezzasadnie przy obliczeniu dochodu wliczono kwotę uzyskanej przez jej męża odprawy emerytalnej, organ nie wziął także pod uwagę ciążących na nim zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie skarżącej obecny dochód na jednego członka rodziny nie przekracza kwoty 583 zł, co pozwala na przyznanie zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków do tego zasiłku. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o "pozytywne i szybkie rozpatrzenie sprawy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do postanowień art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium w uzasadnieniu powołało się na szczegółowe wyliczenie dochodów rodziny, przeprowadzone w toku postępowania przez organ I instancji. Wskazało w związku z tym, że rodzina skarżącej osiągnęła w [...] dochód w łącznej wysokości [...] (na kwotę tę złożyły się dochody M. D. w wysokości [...] oraz jej męża T. D. w wysokości [...]), co po odjęciu kwot podatku dochodowego oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne dało kwotę [...]. Po odjęciu od powyższej kwoty wysokości zapłaconych w [...] przez męża skarżącej alimentów, tj. kwoty [...], pozostało [...], co po przeliczeniu na miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny dało kwotę 607,86 zł, a zatem kwotę przekraczającą ustalone w ustawie kryterium dochodowe. W ocenie Kolegium, nie ma przy tym znaczenia fakt uzyskania części wskazanych dochodów męża z tytułu odprawy emerytalnej. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 1 ppkt a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rozumie się m.in. wszelkie przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. W dalszej części uzasadnienia, Kolegium, odwołując się do treści art. 8 powoływanej ustawy wskazało, że skoro w sprawie niniejszej brak jest podstaw do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, nie ma też podstaw do przyznania wnioskodawczyni dodatków do tego zasiłku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. D., wnosząc "o ponowne rozpatrzenie sprawy". W uzasadnieniu skargi wskazała na znaczne obniżenie się dochodów rodziny. Podniosła ponadto, że przekroczenie progu dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń rodzinnych, jest nieznaczne i wynosi 24 zł, a samą decyzję uważa za krzywdzącą. Skarga zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne, prowadzone przez upoważnione organy na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, o wynikającym z art. 9 k.p.a. obowiązku organu udzielania stronie postępowania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, zaś bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Nadto, zgodnie z wymienionym przepisem art. 9 k.p.a., organ czuwa nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu obowiązany jest udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia przed organem administracji, stanowiły w niniejszej sprawie przepisy powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o którym mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 powoływanej ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Na podstawie art. 8 pkt 4a, pkt 5 i pkt 6 ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługują odpowiednio: dodatek z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a), kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego (pkt 5), rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6), o ile osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki określone w przepisach szczegółowych ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 12a, art. 13 i art. 14 powoływanej ustawy). Wskazane powyżej przepisy zakreślają ramy ustaleń faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. Zasadnicze znaczenie ma przy tym pierwotne określenie, czy wnioskodawcy przysługuje zasiłek rodzinny, albowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie stanowi podstawę do ubiegania się o dodatki do tego zasiłku, m.in. z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Rozpatrując wniosek skarżącej, organy winny w związku z tym w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. W tym celu konieczne było ustalenie dochodu rodziny, tj. przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podstawę dla takiego ustalenia stanowią dokumenty załączone przez osobę składającą wniosek. Szczegółowo wylicza je § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Podstawowy dokument w tym zakresie stanowi zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (§ 2 pkt 6 a). W badanym przypadku, w związku z faktem uiszczania przez męża wnioskodawczyni alimentów na rzecz osoby spoza rodziny, niezbędne było także przedstawienie, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. i) rozporządzenia "przekazów lub przelewów pieniężnych dokumentujących wysokość alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani wyrokiem sądu lub ugodą sądową do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny". Wskazane dokumenty stanowią podstawę do prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny i ustalenia spełnienia warunków do przyznania zasiłku rodzinnego. Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z T. D., z którym wspólnie wychowuje troje dzieci: A. C., J. D. i K. D. Zgodnie z załączonym przez wnioskodawczynię zaświadczeniem z urzędu skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód rodziny w [...], po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz należnego podatku, wyniósł [...]. Tymczasem organ, dokonując wyliczenia dochodów rodziny we wniosku, przyjął, że dochód rodziny wyniósł ogółem [...]. Organ nie wyjaśnił przy tym, zaistniałej różnicy dochodów wynikającej z zaświadczenia z urzędu skarbowego a dochodem przyjętym przez organ do celów ustalenia prawa do zasiłku. Z formularza wniosku, w części wypełnianej przez organ administracji przyznający świadczenie, wynika jedynie, że organ jako dodatkowy dochód po stronie wnioskodawczyni wskazał kwotę [...]. W treści decyzji, zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, brak jest jednakże jakiegokolwiek wyjaśniania źródeł pochodzenia tego dochodu. Również z przedłożonego materiału dowodowego sprawy nie wynika bezpośrednio źródło tych dochodów. Kolejna wątpliwość w przedmiocie wyliczenia wysokości dochodu rodziny dotyczy ustalenia kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób przez męża skarżącej T. D. Co prawda wnioskodawczyni podała we wniosku kwotę [...], a organ kwotę tę przyjął za prawidłową, to jednak brak jest wyliczenia wskazanej kwoty, a przede wszystkim odpowiednich dokumentów, które by to potwierdzały – art. 2 ust. 2 pkt 6 lit. i) rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, poświadczającego wysokość świadczonych alimentów. Załączone do akt sprawy dokumenty nie potwierdzają wysokości świadczonych alimentów, w kwocie przedstawionej we wniosku i przyjętej przez organ. Precyzyjne określenie tych dochodów ma natomiast zasadniczy wpływ na ustalenie łącznej wysokości dochodu rodziny w roku kalendarzowym [...], a w konsekwencji miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę, co decydować będzie o prawie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, błędów w tym zakresie nie wyeliminowało, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały prawidłowego wyliczenia "dochodu rodziny" dla celów ustalenia prawa przyznania zasiłku rodzinnego. Wskazane różnice w wysokości uzyskanego w rodzinie dochodu, wynikające z zaświadczenia z urzędu skarbowego oraz wątpliwości w przedmiocie wysokości świadczonych przez małżonka wnioskodawczyni alimentów, jak również fakt niezebrania wszystkich niezbędnych dokumentów stanowi o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Wskazane powyżej naruszenia, mogły mieć w efekcie istotny wpływ na wynik sprawy. Uznać należy w związku z tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, doszło ponadto do naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z nieuwzględnieniem przy rozstrzyganiu sprawy treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ orzekający, opierając się na swoich ustaleniach co do wysokości osiąganego prze rodzinę dochodu przyjął, że dochód ten w przeliczeniu na osobę, ustalony zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przekroczył kwotę 583 zł, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji organ zobowiązany był zbadać, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przyjmuje się przy tym, że pojęcie "dochód rodziny" należy rozumieć jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Wobec tego dochód na osobę uzyskany w roku [...] w rodzinie skarżącej M. D., który według wyliczenia organu wyniósł 607,86 zł, nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 631 zł (583 zł + 48 zł). Z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, wynika również, że otrzymywała ona zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym, co stanowiłoby o spełnieniu drugiej z przesłanek art. 5 ust. 3 powoływanej ustawy. Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń w tym zakresie, czym naruszył wzmiankowany przepis, jak również art. 9 k.p.a. Bierność organu w tym zakresie, a w szczególności nieudzielanie stronie informacji faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, stanowił w tym zakresie naruszenie prawa. W ocenie Sądu, wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku prawidłowy dochód rodziny skarżącej, na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy lub ewentualnie art. 5 ust. 3 – w przypadku przekroczenia progu z wskazanego wyżej przepisu, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.