II SA/Łd 1066/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie NSA: E. Markiewicz (spr.), Z. Zgierski, Protokolant asystent sędziego B.Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. W. i D. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie likwidacji okna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz D. i G. W. solidarnie kwotę 755 (siedemset pięć- dziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1066/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania D. i G. W., reprezentowanych przez adwokata P. S., od decyzji z dnia [...], Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującej D. i G. W. wykonanie robót koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, w terminie do dnia 31 października 2004 r., zgodnie z projektem będącym załącznikiem do decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126, ze zm.), nakazał D. i G. W. likwidację okna i wypełnienie otworu okiennego cegłą szklaną lub luksferami, znajdującego się w ścianie granicznej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. - w terminie do dnia 31 października 2004 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i G. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jako przyczynę uchylenia podnieśli zarzut naruszenia art. 66 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak wskazania z naruszeniem jakich przepisów techniczno-budowlanych zostało wykonane okno będące przedmiotem postępowania oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dowiodło, że przedmiotowy budynek został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku drewnianego, wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], Oddział Budownictwa w dniu [...], [...]. W trakcie realizacji tego obiektu obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216). Z przepisu art. 277 oraz art. 278 tego rozporządzenia wynikało, że ściany budynków posiadające otwory winny być usytuowane co najmniej 4 m od granic działek sąsiednich, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych. Ponadto zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 3 pkt. 1, ściana budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna być odsunięta od granicy działki na odległość co najmniej 4 m. Zgodnie natomiast z przepisem pkt. 6 tegoż paragrafu budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki z zachowaniem określonych w rozporządzeniu warunków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż przepis art. 66 ust. l pkt. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (...) — właściwy organ w drodze decyzji nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Ponadto podzielając stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt III RN 101/02, dotyczącym nieprawidłowości wykonanych otworów okiennych legalnie użytkowanego obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę, lecz niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, organ ten przyjął, iż przedmiotowy budynek w aktualnym stanie faktycznym jako naruszający przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące zarówno w dacie realizacji obiektu, jak i aktualnie obowiązujące, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu przepisu art. 66 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane. Zważywszy zatem, iż przedmiotowy budynek ani aktualnie, ani w dacie jego budowy nie spełniał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do Sądu G. i D. W. powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy z przekroczeniem swobodnego uznania organu. Z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jednakże tytułem wstępu podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. z 2000 r. Dz. U. nr 106, poz. 1126, z późn. zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Powołany przepis nakłada zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zbadania występowania podstaw wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez rozważenie i ocenę stanu technicznego budynku z punktu widzenia przesłanek określonych w tym przepisie, a więc zbadania, czy zastany stan techniczny budynku jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a w szczególności z warunkami określonymi przez przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w dacie realizacji obiektu budowlanego. Niewątpliwie przy badaniu tychże podstaw organ prowadzący postępowanie związany jest regułami postępowania administracyjnego, zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wśród których szczególne znaczenie ma zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na tenże organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje swój wyraz także w art. 77 k.p.a., nakładającym na organ orzekający w sprawie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja tychże obowiązków przez organ prowadzący postępowanie warunkuje prawidłowość decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalonym przez organ orzekający pozostaje jedynie fakt, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku drewnianego, wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], Oddział Budownictwa w dniu [...]. Warunki, jakim powinien odpowiadać sporny obiekt, określały wówczas przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216). Wśród tychże przepisów podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie mają regulacje zawarte w art. 277 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 278 tego aktu. Zgodnie z art. 277 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe – 6 metrów, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 4 metrów, c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w pkt b), - 3 metrów. Jednakże przepisy ust. 1 nie będą stosowane w wypadkach, gdy jest prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i art. 280 (ust. 2 cyt. przepisu). Stosownie zaś do art. 278 ww. rozporządzenia, w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości, wymienionych w art. 277, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów pod następującymi warunkami: a) o ile budynki są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, mogą być zbudowane jako bliźniacze i mają być uważane za jedną całość; b) o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniotrwały bez otworów i próżni o grubości równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 centymetrów ponad dach, przy czym, o ile zachodzi potrzeba wpuszczenia do muru ogniochronnego drewnianych konstrukcyjnych części, ma pozostawać od drzewa do zewnętrznej powierzchni muru co najmniej pół długości cegły pełnego muru. W kontekście wskazanych przepisów stwierdzić natomiast należy, iż kwestia ustalenia przez organ, czy sporny obiekt spełnia określone w nich warunki techniczne nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym względzie przede wszystkim uwagę zwraca brak szczegółowej analizy przepisów art. 277 i art. 278 ww. rozporządzenia i ich relatywizowania względem zastanego stanu technicznego spornego budynku, a co za tym idzie brak wskazania, do naruszenia jakich konkretnych warunków określonych w wyżej powołanym rozporządzeniu doszło w trakcie jego realizacji spornego obiektu oraz rozważenia ewentualnego braku występowania okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 277 cyt. wyżej rozporządzenia. Niedopełnienie powyższych obowiązków rodzi zaś ten skutek, iż nie znajdują umocowania prawnego twierdzenia organu, jakoby sporny obiekt budowlany znajdował się w niewłaściwym stanie technicznym. Wskazany sposób ustalenia owej podstawy nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku dowodzi zaś niezbicie, iż w trakcie prowadzonego postępowania organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a., przekraczając tym samym granice swobodnego uznania przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Na tle rozpoznawanej sprawy kwestia ta ma tym większe znaczenie, iż dopiero w decyzji odwoławczej z dnia [...], Nr [...] wskazano jako podstawę dalszego postępowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r., wcześniej postępowanie prowadzone było zaś w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co niewątpliwie rodziło obowiązek szczególnie starannego wykazania przez organ I instancji bezspornego wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 66 tej ustawy. Ponadto z uwagi na fakt, iż wskazana powyżej niewłaściwa ocena wystąpienia przesłanek art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znalazła swój wyraz dopiero w decyzji organu II instancji, za uprawnione uznać można także stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył również gwarancje procesowe strony wynikające z art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż będąca przedmiotem postępowania administracyjnego sprawa nakazania likwidacji okna nie została należycie wyjaśniona, a co za tym idzie, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni zatem dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 i art. 152 upsa orzekł jak w wyroku. Wobec uwzględnienia skargi w kwestii kosztów postępowania orzeczono na postawie art. 200 upsa.