II SA/Łd 1067/04

Dnia 15 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. J. i P. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem Nr [...] (znak:[...]) z dnia [..] [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 307, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. i P. małżonków J., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...] , Nr [...] o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł., przy ulicy A 47, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w dniu 17 sierpnia 2004 roku J. i P. małżonkowie J. złożyli w organie I instancji zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. W czasie czynności kontrolnych dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] ustalono, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku z naruszeniem przepisu art. 54 Prawa budowlanego. W dniu [...] organ I instancji, postanowieniem Nr [...] wymierzył inwestorom karę w wysokości 10.000,00 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie J. i P. małżonkowie J. , wnosząc o jego uchylenie. Składający zażalenie podnieśli, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] Nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę, nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestorzy wskazali, iż takiego obowiązku nie nałożono na nich również w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (znak: [...] ) o zameldowaniu na pobyt stały w nieruchomości przy ulicy A 47 w Ł. Ponadto wskazali, iż zamieszkali w częściowo wykończonym budynku na podstawie powyższej decyzji meldunkowej, sukcesywnie prowadząc pozostałe roboty budowlane. W ocenie składających zażalenie nałożona kara jest bezprawna, zaś odpowiedzialnością za powstałą sytuację winny zostać obciążone organy administracji, które wydawały opisane powyżej decyzje nie informując o możliwości dalszych konsekwencji. Inwestorzy podnieśli również, iż ich sytuacja finansowa nie pozwala na poniesienie określonej w postanowieniu kary pieniężnej. Organ odwoławczy w następstwie rozpoznania zażalenia wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 54 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Oznacza to w ocenie organu, iż dopiero upływ 21 – dniowego terminu od dnia doręczenia, uprawnia inwestora do użytkowania wybudowanego obiektu, jeżeli w tym terminie, organ nadzoru budowlanego nie zgłosi – w drodze decyzji – sprzeciwu. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, w dniu 3 września 2004 roku, podczas czynności kontrolnych dokonanych na skutek złożenia przez inwestorów w dniu 17 sierpnia 2004 roku zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, ustalono, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku z naruszeniem przepisu art. 54 Prawa budowlanego. Potwierdzeniem tego faktu jest oświadczenie samych inwestorów zawarte w zażaleniu stanowiące, iż od roku 2002, to jest od czasu otrzymania decyzji o zameldowaniu, zamieszkują w przedmiotowym obiekcie, sukcesywnie prowadząc pozostałe do zakończenia roboty budowlane. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 57 ust.7 ustawy – Prawo budowlane, wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U, Nr 93, poz. 888), który to przepis obowiązuje od dnia 31 maja 2004 roku. Zgodnie z dyspozycją tegoż przepisu, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w przepisie art. 59 "f" ust. l, z tym, ze stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka określona w przepisie art. 59 "f" stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanej sprawie, przedmiotowy obiekt – budynek mieszkalny został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) – 2,0 oraz współczynnik wielkości (w) – 1,0. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dla przedmiotowego budynku mieszkalnego: (500 złotych x 10) x 2,0 x 1,0 = 10.000 złotych. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż nie znajduje w tej sytuacji uzasadnienia, wskazywana w zażaleniu kwestia, iż ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej przekracza możliwości finansowe składających zażalenia, ponieważ w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane, organ prowadzący postępowanie związany jest jedynie trybem postępowania określonym wprost w przepisie art. 57 ust. 7. W rozpatrywanej sprawie, wysokość opłaty i sposób jej naliczania zostały uregulowane w powołanym wyżej przepisie art. 57 ust. 7 omawianej ustawy, a zatem organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest przy jego stosowaniu możliwości oceny elementów o charakterze ekonomicznym, leżących po stronie osoby zobowiązanej. Zdaniem organu odwoławczego konsekwencją nielegalnego użytkowania, jest niewątpliwie poniesienie kosztów kary, która obciąża inwestora. Rozpoznając zażalenie organ wyższego stopnia nie podzielił również poglądu, że odpowiedzialność za powstałą sytuacje ponoszą organy administracji, które wydawały decyzje w przedmiotowej sprawie, nie informując o możliwościach dalszych konsekwencji. W ocenie organu odwoławczego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przenoszącej pozwolenie na budowę (udzielone decyzją z dnia [...] na rzecz E. i A. małżonków Ś.), zawarto w pkt. 7 warunek, że po zakończeniu budowy należy złożyć zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytkowania. Natomiast w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przenoszącej powyższe pozwolenie na budowę na składających zażalenie, również istnieje zapis, iż "nowy inwestor przejmie wszelkie obowiązki i warunki realizacji robót budowlanych uwzględnione w decyzji". W ocenie organu odwoławczego jest poza sporem, iż obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych stanowił jeden z warunków udzielonego pozwolenia na budowę i winien być spełniony przed zasiedleniem budynku mieszkalnego. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż wskazywana przez inwestorów decyzja z dnia [..] (znak:[...]) o zameldowaniu na pobyt stały na nieruchomości przy ulicy A 47 w L.– nie upoważniała do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 22 listopada 2004 roku na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. i P. małżonkowie J. domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w dniu [..] organ I instancji postanowieniem Nr [..] wymierzył im karę w wysokości 10.000,00 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie do [..] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] wydał postanowienie Nr[....] , utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Dalej skarżący podali, iż zaskarżone postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), który obowiązuje od dnia 31 maja 2004 roku. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcia obydwu organów są niewłaściwe, ponieważ organy te pominęły treść przepisu art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, zgodnie, z którym ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, to jest "od dnia 30 maja 2004 roku", z wyjątkiem przepisu art. l pkt 24 lit. "b" w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, dla których przepis ten wchodzi w życie z dniem l stycznia 2005 roku. Zdaniem skarżących, ponieważ w budynku zamieszkują od dnia 4 października 2002 roku i faktycznie w tej dacie budowa została zakończona, powołany przepis art. 57 ust 7 nie może mieć zastosowania. Ponadto skarżący podnieśli, iż w żadnej z decyzji o pozwoleniu na budowę nie został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji – skoro organ budowlany nie nałożył na nich obowiązku w zakresie uzyskania pozwolenia na użytkowanie – skarżący uważają, że kara nałożona została na nich bezpodstawnie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Podstawą materialnoprawną postanowienia nakładającego na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207 poz. 2016 ze zm.) stanowiący o tym, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nie budzi wątpliwości, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ustawy – Prawo budowlane). W pewnych określonych sytuacjach przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie jest wystarczające zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy lecz konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 omawianej ustawy). W realiach niniejszej sprawy wypada stwierdzić, iż skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego poprzez fakt zamieszkania w nim w dniu 4 października 2002 roku. Okoliczność ta przyznana jest przez samych skarżących, a nadto wynika ona z dokumentów, w szczególności z daty wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji (znak:[...]) o zameldowaniu skarżących na pobyt stały w nieruchomości przy ulicy A 47 w Ł. Drugą okolicznością, którą wypada skonstatować w niniejszej sprawie jest to, iż prace budowlane w należącym do skarżących budynku mieszkalnym nie zostały zakończone do dnia zawiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych, a więc do 17 sierpnia 2004 roku. Powyższe ustalenie wynika wprost z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie nieruchomości skarżących w dniu 3 września 2004 roku i w toku niniejszego postępowania nie było przez skarżących kwestionowane. Z oceny powyższych okoliczności wynika wprost, iż skarżący zamieszkali w należącym do nich budynku jeszcze przed zakończeniem prac budowlanych warunkujących możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu w następstwie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu prac budowlanych bądź decyzji tegoż organu o pozwoleniu na użytkowanie. Pomimo powyższej konstatacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż wobec skarżących należy zastosować sankcję karną w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wskazany powyżej przepis reguluje sankcję o charakterze karnym, jaką organy nadzoru budowlanego władne są zastosować wobec podmiotu, który z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane, przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Istotne w omawianym przepisie jest to, iż ustawodawca posłużył się zwrotem "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego", nie zaś chociażby zwrotem "w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego". Jednoznacznie wskazuje to na położenie przez ustawodawcę nacisku na zwrot "przystąpienie", jako na element opisujący czas, w którym to nastąpiło użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli w takiej sytuacji wskażemy, iż przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy, w brzmieniu powyżej przytoczonym, a więc przewidującym sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane, wprowadzony został do systemu prawnego na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), a więc w dniu 31 maja 2004 roku, to musimy skonstatować, iż przedmiotem sankcji karnej jest zachowanie skarżących (przystąpienie do użytkowania od dnia 4 października 2002 roku), a więc mające miejsce w czasie, zanim powyższa ustawa zaczęła obowiązywać. Wypada zatem wskazać, iż skarżący obarczeni zostali karą na podstawie przepisu ustawy, który nie obowiązywał jeszcze w momencie, gdy podejmowali działania opisane w analizowanym przepisie, jako wypełniające dyspozycję normy prawno – karnej. Nie może budzić wątpliwości, iż takie stosowania prawa, w szczególności norm o charakterze sankcji karnej przełamuje fundamentalna zasadę lex retro non agit. Zasada nie działania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada, z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistej pułapki dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań. Dodatkowo nie można pogodzić się w realiach niniejszej sprawy z oportunistycznym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, które zupełnie zignorowały okoliczność, iż skarżący legitymują się ostateczną decyzją o zameldowaniu na pobyt stały w nieruchomości przy ulicy A 47 w Ł., pochodzącą sprzed daty wejścia w życie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wszak organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Z powyższego punktu widzenia nie można pogodzić się z zapatrywaniem prawnym organu odwoławczego prezentowanym w zaskarżonej decyzji, a wyrażonym dobitnie w odpowiedzi na skargę słowami: "nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego dochodzenie, na jakiej podstawie Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] wydał inwestorom decyzję o zameldowaniu na pobyt stały w obiekcie, który wówczas był jeszcze w trakcie inwestycji". Skoro skarżący legitymują się ostateczną decyzją o zameldowaniu na pobyt stały, której immanentną funkcją jest możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania, to rolą organu administracji publicznej, który upatruje w tej decyzji naruszenia prawa, jest wyłącznie możliwość zainicjowania stosownego postępowania prowadzącego do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Każda zaś próba dezawuowania decyzji innego organu, poza ramami porządku prawnego, musi być traktowana jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jako fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a’ i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Analizując argumenty zawarte w skardze sąd nie podzielił poglądu, iż przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy nie obowiązywał jeszcze w dacie ferowania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Przepis art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) stanowi, iż ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc od dnia 31 maja 2004 roku. Interesujący nas wyjątek od tej zasady uregulowany został w ust. 2, stanowiącym, iż przepis art. 1 pkt 24 lit. "b" ustawy zmieniającej, w zakresie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Mając na uwadze, iż budowa budynku mieszkalnego skarżących nie została zakończona do dnia 31 maja 2004 roku (zapis w dzienniku budowy stanowi, iż budowę zakończono w dniu 9 sierpnia 2004 roku, zaś protokół w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 września 2004 roku wskazuje, iż określone prace budowlane nie zostały jeszcze w tej dacie wykonane), nie można znaleźć dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (152 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.