II SA/Łd 1067/07

Dnia 8 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażaleń E. K. – K. i E. K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] roku wstrzymał, z dniem doręczenia postanowienia, roboty budowlane prowadzone przy pracach niwelacyjnych terenu w celu wyprofilowania podłoża dla realizacji dojazdu do budynku mieszkalnego na działce Nr ewid. [...] w S. przy ul. D. w pasie na szerokości 8 m od granicy z działką Nr ewid. [...] i długości od ul. D. do wysokości działki Nr ewid. [...]. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do doręczenia, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej w zakresie rozwiązań technicznych związanych z wykonaniem dojazdu na nie umocnionej skarpie powstałej w wyniku niwelacji terenu wzdłuż działki sąsiedniej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ napisał, iż w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2007 roku stwierdzono, że na działce Nr ewid. [...] wykonywane są roboty ziemne w miejscu lokalizacji przyszłej inwestycji – budynku mieszkalnego w wyniku czego inwestor – E. K. – K., przemieścił nadmiar ziemi na pozostały teren wzdłuż granicy z sąsiednią działką (Nr ewid. [...]), zmieniając przez to ukształtowanie terenu działki w miejscu przyszłego dojazdu do budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki Nr ewid. [...]. Jak wskazał organ, inwestor wykonał prace budowlane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. W takcie kolejnych wizji lokalnych (przeprowadzonych w dniach 6 i 16 sierpnia 2007 roku), organ stwierdził, że na terenie sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność E. K., dokonano obcięcia istniejącej naturalnej skarpy na długości od budynków gospodarczych do wysokości działki Nr ewid. [...]. Przy czym prace te wykonał poprzedni właściciel w nieznanym czasookresie. Wzdłuż tego obcięcia wykonano mur oporowy o wysokości od 0,45 m do 1,5 m, na fundamencie zagłębionym 20 cm pod ziemią. Pozostała naturalna skarpa ma wymiary – szerokość od 1,45 m do 3 m, a wysokość odpowiednio od 0,50 m do 0,80 m. Natomiast skarpa na działce, na której są realizowane prace budowlane, ma wymiary – szerokość 1,1 m i 2 m, a wysokość 1,1 m do 1,45 m. Zdaniem organu, prace przy niwelacji terenu są prowadzone w sposób bliżej nieokreślony, a profilowanie takiego nasypu spowoduje powstanie skarpy o wysokości ok. 3,3 m i nachyleniu 50 – 60o bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Na tej podstawie, w ocenie organu, prace należało wstrzymać w odpowiednim zakresie, zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej w zakresie rozwiązań technicznych związanych z wykonaniem dojazdu na nie umocnionej skarpie powstałej w wyniku niwelacji terenu wzdłuż działki sąsiedniej. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli właściciel sąsiedniej nieruchomości – E. K. i inwestor – E. K. – K. E. K. wniósł o likwidację zwałowiska ziemi w pasie do 8 m od granicy jego działki oraz przesunięcie lokalizacji drogi dojazdowej. W motywach podał, iż mapa użyta do przygotowania projektu budowlanego była niezgodna ze stanem faktycznym, do obniżenia terenu na jego działce doszło ok. 50 lat wcześniej. Ekspertyza techniczna powinna zawierać również analizę spływu wód opadowych. Formowane na sąsiedniej działce zwałowisko zostało wykonane zróżnicowanym materiałem ziemnym, w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną. Lokalizacja drogi zaplanowana w projekcie budowlanym jest usytuowana na terenie o obniżonej wytrzymałości podłoża i w miejscu o niekorzystnym oddziaływaniu na sąsiednią działkę, co obniży wartość sąsiedniej działki. E. K. – K. w treści zażalenia wskazała, że wszelkie prace budowlane prowadzone są zgodnie z pozwoleniem na budowę. Prace niwelacyjne, w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego, stanowią tzw. prace przygotowawcze, co nie może być zakwalifikowane jako wykonywanie robót budowlanych. Na etapie prac niwelacyjnych nie istnieją przesłanki umożliwiające stwierdzenie niezgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi z tego powodu, że prace niwelacyjne nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego. Niwelacja terenu została już zakończona, zatem nie można wstrzymać ich wykonania. Nadto, organ nie może w stanie faktycznym sprawy nakazać rozbiórki, bądź zobowiązać do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż nie ma w sprawie obiektu budowlanego. Organ nie może również zobowiązać do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż odpowiada on prawu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z regulacją art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał, która sytuacja zaistniała w sprawie. Przede wszystkim jednak roboty ziemne nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu regulacji art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty ziemne związane z wykonaniem podwyższenia terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organom administracji architektoniczno – budowlanej, zatem ich wykonanie nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki byłaby możliwa jedynie w przypadku, gdy roboty te powiązane byłyby z wykonywaniem obiektu budowlanego i objęte pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania. Załączony do akt administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenie przez organ odwoławczy. Nadto, postanowienie I instancji jest obarczone wadą, gdyż nie wskazuje osoby, do której jest skierowane, co narusza wymogi art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego E. K. wskazał, że organ II instancji naruszył przepis art. 3 pkt 3 i 7 oraz art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia I instancji, umożliwił inwestorowi kontynuowanie prac budowlanych, które zagrażają obiektom skarżącego. Organ odwoławczy zawęził interpretację przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w stosunku do wykładni Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonej w piśmie datowanym na dzień 16 kwietnia 2007 roku. Analogicznie odmiennie organ interpretuje także definicję zawartą w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji nakazującego inwestorowi – E. K. – K. wstrzymanie prowadzenia robót przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...] w S. przy ul. D. do wysokości działki Nr ewid. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę formalno – prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył wskazanej wyżej regulacji, uchylając postanowienie I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Na marginesie wskazać należy, iż organ odwoławczy błędnie podał, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej naruszenie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Bezsprzecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. jako podstawę prawną postanowienia z dnia 21 sierpnia 2007 roku wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tryb postępowania przewidziany w art. 50, jak i w art. 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie wszczynane jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ, stanu sprzecznego z przepisami prawa. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno – budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 Prawa budowlanego. Powodem zatem wstrzymania robót budowlanych na mocy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może być, na przykład, wadliwość pozwolenia na budowę, a w szczególności jego sprzeczność z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Tymczasem organ I instancji w toku postępowania stwierdził, że inwestor rozpoczął prace polegające na wykonaniu robót ziemnych w miejscu lokalizacji przyszłej inwestycji. Powstały w ten sposób nadmiar ziemi inwestor przemieścił na pozostały teren działki wzdłuż granicy z sąsiednią działką stanowiącą własność skarżącego, przez co doszło do zmiany ukształtowania terenu działki. Z ustaleń tych wynika, że organ I instancji stwierdził rozpoczęcie procesu inwestycyjnego poprzez wykonanie prac ziemnych na terenie działki. Organ jednak nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Takie bowiem tylko ustalenie uprawniałoby organ do zastosowania treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, organ I instancji nie miał podstaw do nakazania wstrzymania, na podstawie cytowanego przepisu, prac prowadzonych przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę, wobec braku stwierdzenia odstępstw od pozwolenia na budowę. Uchybienie to dostrzegł organ odwoławczy i mocą postanowienia z dnia [...] roku uchylił wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji. Przy czym, ustalenie czy prowadzone prace stanowią odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, zdaniem składu orzekającego, wyczerpuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten zakres ustaleń wykracza poza zakres postępowania, które miałby przeprowadzić organ odwoławczy, co oznacza, że zobligowany był on do uchylenia postanowienia organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto, Sąd dostrzegł naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, jednakże naruszenie to nie dawało podstaw do wyeliminowania postanowienia II instancji z obrotu prawnego. W szczególności z informacji podanej przez organ wynika, że prace budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez strony postępowania – stronę skarżącą, jak i uczestnika postępowania. Tym niemniej organ nie załączył do akt administracyjnych pozwolenia na budowę. Nadto, organy administracji, w protokole z wizji lokalnej, napisały o wykonaniu dokumentacji fotograficznej, jednakże nie załączyły jej do akt administracyjnych. Zawiadomienia o wizjach lokalnych nie odpowiadały rygorowi określonemu w art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien naruszenia te usunąć poprzez zgromadzenie materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż zapewne to w pozwoleniu na budowę została przewidziana konieczność zniwelowania terenu i tym samym wykonania drogi na pewnym podwyższeniu. Wykonaniu drogi na podwyższeniu sprzeciwia się skarżący – sąsiad inwestora. Zakładając, że takie rozwiązanie znajduje się w pozwoleniu na budowę, należałoby przyjąć, że są to argumenty, które powinny być podnoszone w postępowaniu kwestionującym decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto, z załączonego materiału dowodowego wynika, że między działką skarżącego, a inwestora jest różnica wysokości. Różnica ta wynika zapewne z faktu obniżenia terenu działki skarżącego, co prawdopodobnie miało miejsce ok. roku 1958. Konkludując należy mieć na uwadze fakt, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie to postanowienie organu odwoławczego uchylające rozstrzygnięcie I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, tym niemniej nie wszystkie okoliczności i powody takiego rozstrzygnięcia znalazły się w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte było brakami formalnymi. W tej sytuacji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu, zatem Sąd ocenił, iż nie było podstaw do uchylenia kwestionowanego w skardze postanowienia. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. K.O.