II SA/Łd 1068/05

Dnia 12 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Asesor Arkadiusz Blewązka,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. N. i S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Oddala skargę Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] Nr [...](znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku Pana M.S. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku garażowego oraz budowy wjazdu na działkę, do realizacji na działce o nr ewid. 438 obręb [...] , położonej w Z. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy dla działki określonej we wniosku ustalono po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). Działka na której zrealizowana ma być planowana inwestycja jest działką budowlaną, z dostępem do drogi publicznej, posiada uzbrojenie i zabudowę sąsiednią. Spełnia zatem, w ocenie organu przesłanki art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi jak również z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej. Jej realizacja ma być dokonana na terenach istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej jako uzupełnienie tej zabudowy. W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną . Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnieśli E. i S. N., właściciele działki sąsiedniej o nr ewid. 437 położonej pod nr 20 przy ulicy A w Z. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że ich działka o powierzchni 470 m2 graniczy z działką o nr. ewid. 438 od strony południowo – wschodniej. Jest to jedyne miejsce, gdzie odwołujący się mogą wypoczywać na świeżym powietrzu. Zdaniem E. i S. N.ów usytuowanie garażu w granicy z ich działką będzie dla nich bardzo uciążliwe. Ponadto odwołujący się podnieśli, że działka inwestora jest na tyle duża, że istnieje inna możliwość lokalizacji inwestycji z zachowaniem odległości od granicy wymaganych prawem. Wskazali również, iż istniejący budynek garażowy, który ma zostać rozbudowany w rzeczywistości jest konstrukcją drewnianą, o wymiarach 3 m x 4 m, o wysokości 2 m i spełnia funkcję typowo gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. – o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż wobec braku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. organ I instancji zobowiązany był do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, która może być zrealizowana po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 61 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło, iż w oparciu o analizę funkcji oraz cech i zagospodarowania obszaru wokół działki o nr ewid. 438 obejmującego działki od nr ewid. 435 do nr ewid. 441 organ I instancji wydał pozytywną decyzje ze względu na jej zgodność z funkcją budynków znajdujących się na analizowanym obszarze. Analiza tekstowa i załącznik graficzny wskazuje na istniejącą przy ul. A zabudowę mieszkalną jednorodzinną (piętrową) oraz zabudowę gospodarczą, garażową przy czym zabudowa gospodarcza sytuowana jest w granicy. Kolegium podniosło, iż z analizy graficznej wynika, że również na działce E. i S. N. znajduje się zabudowa gospodarcza usytuowana w granicy działki 438. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżona decyzja nie stanowi podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych i nie narusza prawa oraz interesów osób trzecich. Decyzją ta stanowi jedynie podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Sama realizacja inwestycji może nastąpić po uzyskaniu przez wnioskodawcę w odrębnym postępowaniu pozwolenia na budowę, którego to postępowania odwołujący się także będą stroną i będą mieli możliwość wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję E. i S. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Zdaniem skarżących decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] jest sprzeczna z planem budowlanym. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem biegłego sądowego z zakresu budownictwa i architektury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu kolegium podniosło, iż obowiązujące przepisy jak i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania obszaru wokół przedmiotowej działki jednoznacznie dawały podstawę do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust.6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. Przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka niezgodność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Chodzi tu w szczególności o przepisy takich ustaw jak: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.), ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). W niniejszej sprawie spełnione zostały także łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka o nr ewid. 438 – jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - położona jest w Z. przy ul. A nr 22. Na działkach sąsiednich dostępnych z ul. A istnieje zabudowa mieszkaniowa – budynki jednorodzinne /piętrowe/ oraz zabudowa gospodarcza i garażowa usytuowana w granicy działek. Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojona , jest działką budowlaną a więc nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych / w tym wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich /, linie rozgraniczające teren inwestycji. Powyższe stanowisko potwierdza dodatkowo art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nakazujący określenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej /.../. A zatem organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś konkretne usytuowanie obiektu budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego /art. 59 ust. 1 ustawy / i jej rola jest podobna do ustaleń planu miejscowego. Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki. / por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., IV SA 2253/97, LEX nr 48739, wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359/ Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Nie powinna określać ani formy architektonicznej projektowanego obiektu i jego obrysu na gruncie i nie rozstrzygać o odległościach między budynkami sąsiednimi i o innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. / por. II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250 / Na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 7 września 2001 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. / por. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/153 / Integralną część decyzji stanowi w niniejszej sprawie załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Gdyby organ naniósł na niej zamiast linii rozgraniczających teren inwestycji, konkretne usytuowanie planowanej inwestycji to przekroczyłby kompetencje określone w art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają bowiem organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w Prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor będzie musiał, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustali szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tejże ustawy możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego inwestora - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Zarzuty, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza interes prawny właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na zacienienie, ograniczenie możliwości zabudowy, pogorszenie warunków użytkowych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są one przedwczesne. W tym miejscu zauważyć należy, iż czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. / por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2001 r.,II SA/Gd 2027/99, LEX nr 76102 / Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 / w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia /.../ oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo – ust. 2. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza w tym garażowa a zatem zamierzenie inwestora jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. /por. wyrok WSA z dnia 21 września 2005 r., II SA/Łd 222/05, nie publikowany/ Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.