II SA/Łd 1069/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki latarni ulicznej wraz z przyłączem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016") oraz na podstawie art.123 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej dobudowy linii i latarni ulicznej do istniejącej linii oświetlenia ulicznego w miejscowości O., gmina G., nakazał Wójtowi Gminy G. przedłożyć w terminie do dnia 29.lipca 2004r.: 1. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2,3,4 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zawierającego inwentaryzację dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną tych robót oraz ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i projektem robót umożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy latarni ulicznej wraz z napowietrzną linią w miejscowości O., zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. z K. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 17. 05 .2004r. stwierdzono, że został wstawiony słup z latarnią i wykonane przyłącze izolowane do istniejącej linii napowietrznej oświetlenia ulicznego. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że inwestor nie posiada decyzji (pozwolenia na budowę) właściwego organu, na budowę w/w latarni i linii oświetlenia ulicznego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. l Prawa budowlanego, budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od powyższej zasady stanowią - wyliczone w sposób enumeratywny w art. 29 ust.l Prawa budowlanego – budowy, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednocześnie w art. 30 ust. l Prawa budowlanego określono, które budowy zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały, objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Oznacza to, że niedopuszczalne jest rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno — budowlanej Budowa linii napowietrznej wraz z latarnią jest, w ocenie Powiatowego Inspektora Organu Nadzoru Budowlanego w W., samowolą budowlaną, ponieważ przed rozpoczęciem robót wymagana była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ( inwestycja ta nie jest wyliczona w art. 29). Z tego też powodu nakazano inwestorowi dostarczenie niezbędnych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowej samowoli. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust.4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016") oraz art.104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r.,poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej dobudowy linii i latarni ulicznej do istniejącej linii oświetlenia ulicznego w miejscowości O., gmina G. nakazał Wójtowi Gminy G. dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanej linii i latarni ulicznej do istniejącej linii oświetlenia ulicznego w miejscowości O., gmina G. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym stwierdzono, że inwestor nie posiada decyzji ( pozwolenia na budowę ) właściwego organu, na budowę wzniesionego słupa z latarnią uliczna i przęsła izolowanego linii oświetlenia ulicznego. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, zgodnie z brzmieniem art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał, w drodze postanowienia z dnia 16.06.2004r., dostarczenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji w/w dobudowy. Ponieważ zaś Wójt Gminy G. nie dostarczył wymaganych dokumentów, zgodnie z treścią art. 48 ust. l, nakazano inwestorowi rozbiórkę nielegalnie dobudowanej latarni wraz z linią zasilającą. Wskazano także, iż Wójt Gminy G. jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wójt Gminy G. wnosząc o "zwolnienie od nakazu wydanego w/w decyzją". Wskazał, iż Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z K. przez szereg lat, postępując jak właściciel, w stosunku do odcinka oświetlenia ulicznego, mającego być przedmiotem rozbiórki, czerpała korzyści z jego funkcjonowania. Tym sam, zdaniem odwołującego, na niej też winien ciążyć obowiązek, wynikający z prawa własności obwodów oświetleniowych. Decyzją Nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity 98/00, poz.1071") oraz art.48 ust.1 w zw. z ust.4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane ("Dz.U. Nr 207/03, poz. 2016"), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] w części dotyczącej określenia podmiotu tj. "Wójta Gminy G." i w to miejsce orzekł o nałożeniu obowiązków na "Gminę G." oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej tj. art. 48 ust.3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane i w to miejsce orzekł o powołaniu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 7.lipca.1994r. Prawo budowlane, znowelizowana ustawą z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718 ) i kolejną ustawą z dnia 16.kwietnia.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz.888), dla postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, przewidziała możliwość legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jeżeli jego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów wykonawczych w zakresie uniemożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto możliwość legalizacji obiektu budowlanego uwarunkowana jest spełnieniem przez inwestora obowiązków, określonych w ust.3 art. 48, a także wniesieniem opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust.2 tej ustawy. Po spełnieniu powyższych warunków, właściwy organ wydaje na wniosek inwestora, decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust.5). Natomiast w przypadku niespełnienia obowiązków określonych w postanowieniu, wydanym w trybie art. 48 ust.3, lub w przypadku niewniesienia opłaty legalizacyjnej, organ zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., wobec bezskutecznego upływu terminu oznaczonego w postanowieniu z dnia [...], zasadnie orzekł o nakazie wykonania rozbiórki latarni i linii zasilającej, dobudowanej do istniejącej linii oświetlenia ulicznego w miejscowości O. gmina G. Organ odwoławczy stwierdził, iż sam przebieg postępowania w badanej sprawie, prowadzony w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane był prawidłowy, jednakże zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzające ją postanowienie dowodowe, zawierają wadę, polegającą na niewłaściwym określeniu podmiotu zobowiązanego. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Dlatego też organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto w danej sprawie jest podmiotem praw i obowiązków. Podmiotami takimi są osoby fizyczne lub prawne. Ustawodawca, w art. 2 ust.2 "ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 13/96, poz. 74)" wskazał jednoznacznie, iż gmina posiada osobowość prawną. Oznacza to, że gmina wyposażona została w zdolność do samodzielnego występowania w obrocie prawnym jako podmiot praw i obowiązków. Gmina, jako osoba prawna działa przez swoje organy - czyli radę gminy i wójta. Zatem wójt jako organ gminy nie może być uznany jako podmiot, uprawniony do występowania w postępowaniu przez organami nadzoru budowlanego. W rozpatrywanej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. oznaczył jako stronę postępowania - Wójta Gminy G. w sytuacji, gdy stroną uprawnioną i zobowiązaną winna być Gmina G. W takim przypadku organ II instancji, jako wyposażony w kompetencje merytoryczno-reformacyjne, zobowiązany był do dokonania korekty wadliwego rozstrzygnięcia, poprzez prawidłowe określenie jako podmiotu obowiązków - Gminy G. Ze względu na fakt, iż poprzedzające skarżoną decyzję postanowienie z dnia [..] było postanowieniem niezaskarżalnym, należało także wraz z decyzją dokonać jego reformacji w tym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał, korzystając z uprawnień przewidzianych wart. 138 § l pkt 2 k.p.a., korekty podstawy prawnej skarżonej decyzji, poprzez powołanie w miejsce uchylonego przepisu art. 48 ust. 3 (dotyczącego zakresu obowiązków nakładanych postanowieniem), art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. l cytowanego artykułu. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez Gminę G. okoliczności, tj. wskazania, że firma Oświetlenie Uliczne i Drogowe sp. z o.o. w K. "czerpała korzyści" z funkcjonowania obiektu, więc powinna być podmiotem obowiązków, stwierdzono, że zgodnie z dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego, podmiotem zobowiązanym do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie, samowolnie wykonane obiekty nie były przekazane na majątek Spółki, zatem prawidłowym było nałożenie obowiązków na inwestora - czyli Gminę G. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina G., zarzucając jej niezgodność z prawem, z uwagi na "rażące naruszenie prawa do równego traktowania stron postępowania". Wskazała bowiem, iż jako strona postępowania nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie podnieść należy, iż za trafne uznano rozważania organu odwoławczego, dotyczące podmiotowości prawnej Gminy G. i jej odrębności od własnych organów, w tym m.in. Wójta Gminy G. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.), gmina posiada osobowość prawną, podejmując działania przez upoważnione do tego organy (art.11a ustawy o samorządzie gminnym). W postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art.28 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Nie oznacza to wszakże, iż zmiana określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, poprzez "uchylenie", objętej odwołaniem decyzji organu I instancji "w części dotyczącej określenia podmiotu", jest jedynie czynnością techniczną, stanowiącą zaledwie qasi sprostowanie orzeczenia. Uznając bowiem, iż stroną postępowania winna być Gmina G., nie zaś jej organ, niedopuszczalne jest przejście do porządku nad faktem, iż podmiot ten (osoba prawna) nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, de facto nie składał również odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zatem odwołanie to nie mogło być przedmiotem rozpoznania), tym samym zaś dokonana przez organ odwoławczy reformacja orzeczenia organu I instancji, stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., bowiem prowadzi do naruszenia prawa do czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. "Skorygowanie" określenia strony w postępowaniu przed organem I instancji doprowadziło zresztą do sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. Skoro bowiem zastosowanie art. 48 ust. 4 w zw. art. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003, poz. 2016 ze zm.) jest następstwem niewykonania obowiązków, określonych na podstawie art. 48 ust. 3 tejże ustawy, zaś Gmina G. nigdy nie była zobowiązana do ich wykonania, bowiem nigdy obowiązki te nie zostały nań prawidłowo nałożone, brak było też uzasadnienia dla nałożenia nań rygoru rozbiórki.. Podkreślić również należy, iż w toku postępowania nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości ustalone, kto wykonał roboty budowlane, objęte nakazem rozbiórki. Podczas oględzin, dokonanych w dniu 17.maja 2004r. Wójt Gminy G. oświadczył, iż nie budował słupa energetycznego wraz z latarnią i przyłączem, zaś w piśmie z dnia 6.sierpnia 2004r. podniósł, iż "Gmina G. nie jest właścicielem tego obwodu oświetlenia ulicznego". Tymczasem jedynym dowodem w sprawie, pozwalającym na poczynienie jakichkolwiek ustaleń są przeprowadzone w dniu 17.maja 2004r. oględziny oraz fotografia załączona przez uczestnika postępowania do wniosku o jego wszczęcie. Tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można zaś uznać za wystarczający do należytego, w rozumieniu art. 7 i 77 §1 k.p.a., wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji i postanowienia organu I instancji. . Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku Z uwagi natomiast na niezłożenie przez skarżącą, pomimo pouczenia otrzymanego wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy, wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie (art.210 § 1 p.p.s.a.)