II SA/Łd 1069/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 3 listopada 2022 r. nr KO.4110.29-34.2022 w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz G. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr KO.4110.29-34.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a. Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję Wójta Gminy Cielądz z dnia 5 sierpnia 2022 r., znak SIT.6733.3.2021/2022.MG o ustaleniu, na wniosek G.B., lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych PSZOK (budowa wagi z budynkiem usługowym, budowa budynku socjalnego, budowa wiaty, budowa budynku usługowego – punkt napraw i ponownego użycia, budowa zbiornika p.poż, budowa zbiornika retencyjnego) – wraz z niezbędna infrastruktura towarzyszącą, zlokalizowanej na fragmencie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gm. [...], określonej opisowym załącznikiem nr 1 - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" i graficznym załącznikiem nr 2 – "Warunki przestrzenne zagospodarowania terenu" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego skarżący inwestor wystąpił w dniu 6 października 2022 r., do którego dołączył dokumentację wskazujące na charakter, zakres oraz planowaną lokalizację przedmiotowej inwestycji. Wskutek rozpatrzenia powyższego wniosku, Wójt Gminy Cielądz decyzją z dnia 4 lutego 20232 r., nr 3/2021, podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 741)- dalej: u.p.z.p., ustalił na wniosek inwestora lokalizację dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W wyniku wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzja z dnia 23 maja 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na konieczność: bezspornego ustalenia, czy planowana przez inwestora inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899); uzupełnienia akt sprawy o wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów w sprawach melioracji wodnych oraz właściwego zarządcy drogi (art. 59 ust. 4 pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p.); ustalenia, co do konieczności zapisania w podejmowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków wynikających z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589). W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazaną wyżej decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Cielądz ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia jednobrzmiące odwołania wnieśli: I.W., E.W., M.S., D.S., M.P., W.S., R.K., J.W., M.W. – uznani za strony postępowania, którzy zarzucali rażące naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Odwołujący się kwestionowali zasadność uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego, wskazując w tym zakresie, iż stanowiący zadanie własne gminy cel publiczny – selektywna zbiórka odpadów komunalnych jest już realizowana poprzez istniejący w miejscowości O. PSZOK. W ich ocenie planowana inwestycja ma charakter komercyjny, a wydane rozstrzygnięcie nie uwzględnia potrzeb ogóły lokalnej społeczności gminy i stanowi realizacje prywatnego interesu inwestora. Odwołujący wskazywali nadto na brak określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również interesów osób trzecich. W szczególności zarzucali nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania inwestycji, usytuowania jej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań jednorodzinnych, zagrożeń wynikających z jej realizacji. Pismem z dnia 14 października 2022 r. inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odniósł się do stawianych w odwołaniach zarzutów. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło w całości decyzje organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie została nadal wyjaśniona kwestia możliwości uznania planowanego przedsięwzięcia za inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Kolegium odwołując się do art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 888); art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 679) wywiodło, iż zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku, jak również unieszkodliwiania odpadów komunalnych w ramach Punktu Selektywnej Zbiorki Odpadów Komunalnych (PSZOK) stanowi zadanie własne gminy, którego realizacja może nastąpić poprzez właściwą jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, bądź też poprzez w drodze zlecenia przez podmiot prywatny w ramach zawartego porozumienia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Kolegium dla uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego niezbędnym jest ustalenie i udokumentowanie w sposób bezsporny, czy inwestor G.B. posiada stosowne zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również czy zostało mu powierzone, w drodze umowy, wykonywanie zadań własnych gminy Cielądz w zakresie gospodarki komunalnej polegających na utworzeniu przedmiotowego punktu PSZOK. Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli na bezsporne stwierdzenie, czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, czy też będzie inwestycją o charakterze prywatnym, wymagającą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż wyjaśnienie powyższych okoliczności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Uzasadniając strona wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania, a nadto odwołała się do: stosowanych w prawie pojęć oraz zasad klasyfikowania inwestycji do inwestycji celu publicznego; prawnej możliwości przekazania realizacji zadań własnych gminy z zakresu gospodarowaniem odpadami podmiotom prywatnym; lokalnego charakteru planowanej inwestycji. Strona wskazała nadto, iż od wielu lat realizuje zadanie własne gminy Cielądz w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w ramach prowadzonego przez siebie PSZOK-u, i jak dotąd nigdy nie podnoszono jakichkolwiek wątpliwości, co do istnienia podstawy, jak i ważności powierzenia realizacji tego zadania skarżącemu. Strona podniosła, iż Kolegium nie wykazało, że decyzja organu I instancji w jakikolwiek inny sposób narusza przepisy, co uzasadniałoby jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie objętej sprzeciwem decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jego oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu G.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 3 listopada 2022 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Cielądz z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ustaleniu, na wniosek skarzącego, lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych PSZOK (budowa wagi z budynkiem usługowym, budowa budynku socjalnego, budowa wiaty, budowa budynku usługowego – punkt napraw i ponownego użycia, budowa zbiornika p.poż, budowa zbiornika retencyjnego) – wraz z niezbędna infrastruktura towarzyszącą, zlokalizowanej na fragmencie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gm. [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw G.B. uznał, iż objęta tym środkiem prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 3 listopada 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. obligowało Sąd do jej uchylenia. Jak już wcześniej wskazano kwestionowaną sprzeciwem decyzją, organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy Cielądz z dnia 5 sierpnia 2022 r., kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z treści uzasadnienia objętej kontrolą Sądu decyzji Kolegium wynika bezspornie, iż zarzucane organowi I instancji nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego sprowadza się w zasadzie do zarzutu niewyjaśnienia kwestii możliwości uznania planowanego przedsięwzięcia za inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 poz. 503)- dalej: u.p.z.p., w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)- dalej: u.g.n. W ocenie Kolegium dla uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego niezbędnym jest bezsporne ustalenie i udokumentowanie, czy inwestor G.B. posiada stosowne zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również to czy zostało mu powierzone, w drodze umowy, wykonywanie zadań własnych gminy Cielądz w zakresie gospodarki komunalnej polegających na utworzeniu przedmiotowego punktu PSZOK. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach dokonanie powyższych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw tak sporządzone uzasadnienie decyzji, jak wskazane w nim okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, iż wydanie kwestionowanej rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. W ocenie Sądu zakreślony przez Kolegium zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego mógł bowiem zostać przeprowadzony w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie zarówno organu I instancji, jak i samego wnioskodawcy do uzupełnienia akt sprawy o niezbędną dokumentację, która potwierdzałaby spełnienie powyższych wymogów. W zależności od treści przedłożonej w następstwie wezwania dokumentacji i dokonanych na jej podstawie ustaleń faktycznych, Kolegium rozpatrując merytorycznie wniesione odwołania uprawnione było by do utrzymania w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź też do jego uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie stanowiłoby naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również nie naruszałoby wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, to jest rozpatrzenia odwołania na niekorzyść strony odwołującej się. Reasumując Sąd stwierdza, że uzasadnienie kwestionowanej przedmiotowym sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 3 listopada 2022 r. nie pozwala na stwierdzenie, iż zakres materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wykraczał poza wynikające z art. 136 § 1 k.p.a uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie uzasadniał zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez G.B. stosownego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również powierzenia mu, w drodze umowy, realizacji zadań własnych gminy Cielądz w zakresie gospodarki komunalnej polegających na utworzeniu przedmiotowego punktu PSZOK, a następnie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a uwzględnił sprzeciw. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. is