II SA/Łd 107/09

Dnia 22 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej H. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...] na podstawie art. 378 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz. 150), §3 ust. 1 pkt 46 Rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 106 i art. 107 §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, postanowił dokonać uzgodnienia dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład stolarski – wyrób i sprzedaż trumien, na działce nr 281 w D., którego inwestorem jest A. J., w zakresie dotyczącym ochrony środowiska – przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i określił szereg warunków dotyczących realizacji i eksploatacji inwestycji takich jak: - podczas realizacji i eksploatacji inwestycji należy stosować możliwe, dostępne ograniczenia uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, - sposób postępowania z wytworzonymi odpadami musi odbywać się zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), - ścieki socjalno-bytowe odprowadzać do kanalizacji sanitarnej, - podczas realizacji i eksploatacji inwestycji nie przekraczać dopuszczalnego hałasu w środowisku określonego Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku lub w przypadku gdy nie jest to możliwe do spełnienia, zastosowanie odpowiednich ekranów akustycznych, - sporządzenia i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego oraz ochrony powietrza atmosferycznego w terminie 3 miesięcy od oddania obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu organ podał, iż Burmistrz Gminy i Miasta P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład stolarski. Po zapoznaniu się z informacjami zawartymi w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz w pismach inwestora z dnia 3 września 2008r. będących uzupełnieniem Raportu, postanowił uzgodnić i określić warunki realizacji i eksploatacji dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła H. B. zarzucając, iż organ opał swoje rozstrzygniecie na Raporcie, który zawiera nieprawdziwe ustalenia i dane w kwestii odległości usytuowania zabudowań w sąsiedztwie inwestycji i wielkości produkcji. Wyjaśniła, iż wbrew zapisowi Raportu najbliższa zabudowa mieszkalna zlokalizowana jest w odległości 10m od granicy działki. Strona obszernie odniosła się do rzeczywistego usytuowania budynku, którym ma być prowadzona produkcja, do usytuowania budynku lakierni, wskazując również szereg dotychczasowych naruszeń i nieprawidłowości, o których powiadomiła już organy prokuratury. Podniosła, iż działka inwestycyjna znajduje się na obszarze, który według planu kwalifikuje się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako funkcja podstawowa i jako funkcja uzupełniająca - usługi, nadto to typowa działka zagrodowa, którą inwestor bezprawnie chce przekształcić w działkę inwestycyjną. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 153 §1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, iż uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym może być, jak w niniejszej sprawie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzgodnienia dokonuje organ nie tylko w granicach swojej właściwości i kompetencji, organ współdziałający obowiązany jest zająć stanowisko w tylko określonym zakresie. Postępowanie uzgadniające nie ma samodzielnego bytu. O treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, w tej sprawie burmistrz, chociaż jest on związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może od niego odstąpić. Kolegium podkreśliło, iż starosta zobowiązany był do zajęcia stanowiska tylko w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia planowanego na działce nr 281. Organ nie był właściwy do zajmowania stanowiska oceną nielegalnego aktualnie funkcjonowania stolarni, naruszania przez prowadzącą stolarnię przepisów przeciwpożarowych, w tym braku drogi przeciwpożarowej, niewłaściwego stanu technicznego budynków, oceny warunków pracy stolarni czy problemów własnościowych. Uzgodnienie w zakresie środowiskowych uwarunkowań obejmowało tylko problematykę związaną z ochroną tych zasobów środowiska naturalnego, które mają związek z przedmiotową inwestycją, przede wszystkim ochronę jakości powietrza, ochronę przed hałasem, ochronę powierzchni ziemi. Organ w niniejszej sprawie oparł się na Raporcie oraz jego uzupełnieniu zawartym w piśmie inwestora z dnia 3 września 2008r. i firmy sporządzającej Raport z dnia 28 października 2008r. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, wywodząc, iż przedmiotowa inwestycja, jeżeli zostaną zastosowane odpowiednie rozwiązania techniczne, to nie będzie formalnych przekroczeń dopuszczalnych norm uciążliwości dla środowiska. Zalecenia zostały odzwierciedlone w 5 warunkach, pod którymi dokonano uzgodnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, odnośnie błędu w zakresie usytuowania najbliżej zabudowy w sąsiedztwie inwestycji, gdyż w rzeczywistości zabudowa mieszkalna od strony wschodniej przedmiotowej działki znajduje się bezpośrednio przy jej granicy. Zdaniem organu błąd tego rodzaju mimo swojej oczywistości, nie ma istotnego wpływu na przyjęte w Raporcie zabezpieczenia przed niekorzystnymi wpływami inwestycji na środowisko. Dalej wskazał, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z tego powodu, ze organ uzgadniający w pkt 4 nie określił bezwzględnego warunku zainstalowania ekranów akustycznych, mimo że już w raporcie ustala się konieczność stosowania ekranów, aby zasięg hałasu o poziomie dźwięku A 55dB obejmował tylko teren przedsięwzięcia. W uzupełnieniu Raportu podano, ze ustaloną uprzednio długość ekranu w granicy zachodniej należy przedłużyć o 14m w kierunku północnym i 42m w kierunku południowym, wskazano też nową mapę akustyczną z zaznaczonymi ekranami, przy takich ustaleniach sformułowanie pkt 4 można uznać za mało kategoryczne ale zawarty w nim warunek jest oczywisty, hałas przekraczający dopuszczalne normy nie może przekraczać granic działki. Brak również podstaw do kwestionowania zasadności postanowienia z tego powodu, iż skarżąca ocenia produkcję trumien na znacznie przekraczającą 100 sztuk miesięcznie. Powiatowy organ ochrony środowiska, jako organ uzgadniający, miał obowiązek ocenić warunki środowiskowe dla wytwórni trumien, której wielkość produkcji określił inwestor. W skardze do WSA H. B. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się na rozbudowę inwestycji. Zakwestionowała słuszność wywodu Kolegium, jakoby pomyłka w Raporcie dotycząca istnienie zabudowy sąsiedniej nie miała istotnego wpływu. Powtórzyła obszerną argumentację dotyczącą poprawności i zgodności z prawem funkcjonowania dotychczasowego zakładu, w sytuacji gdy działka na której on się znajduje, jest typową działką zagrodową. Podniosła, iż inwestor zafałszował wielkość produkcji a działanie organów administracji budzi szereg zastrzeżeń, które nie pogłębiają zaufania obywateli do organów państwa a tak przecież winno być. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. Nr [...] utrzymującego mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. dokonujące uzgodnienia dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład stolarski – wyrób i sprzedaż trumien, na działce nr 281 w D., którego inwestorem jest A.J., w zakresie dotyczącym ochrony środowiska – przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz.150 ze zm.), a to w związku z brzmieniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Tym samym więc na organie ochrony środowiska, spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko konkretnego przedsięwzięcia, w zakresie jego kompetencji, a więc problematyki związanej z zapewnieniem ochrony środowiska, rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchni ziemi, wód, powietrza, oraz pozostałych elementów różnorodności biologicznej, a także wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska). Zdaniem Sądu, sam fakt sporządzenia raportu nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń w zakresie jego kompetencji, zmierzających do weryfikacji przedstawionych w raporcie danych i wniosków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2206/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 335129). Należy zgodzić się z tezą, że nie jest kompetencją organu ochrony środowiska analizowanie planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na architekturę, wymagania sanitarne, zamiary inwestycyjne strony, kwestie wykonywania prawa własności nieruchomości czy ewentualnej zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, kwestie te mogą być bowiem przedmiotem analizy innych organów w toku odrębnych postępowań. Jednakże podkreślić należy, ze jeżeli akt prawa miejscowego jakim jest plan, zawiera postanowienia z zakresu ochrony środowiska, to organ nie może uchylić się od analizy raportu w tym zakresie i ustalenia, czy możliwe jest dokonanie uzgodnienia z uwzględnieniem zapisów planu. Z treści postanowień obu instancji nie wynika aby kwestia ta była przedmiotem zainteresowania tychże organów. Przykładem może być tu § 7 pkt 9 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., z którego wynika zakaz odprowadzania zanieczyszczonych wód i ścieków do wód powierzchniowych i gruntu. Tymczasem w raporcie pod hasłem "Ścieki opadowe"(str. 13) zapisano, że "... spływy opadowe z terenów komunikacji (drogi dojazdowe) mogą być zanieczyszczone szczególnie po dłuższym okresie pogody suchej wskutek dłuższej akumulacji zanieczyszczeń na powierzchni ziemi. Czynnikami wpływającymi na zanieczyszczenie ścieków opadowych deszczowych są: gazy spalinowe, zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego (opad pyłu), wycieki olejów, natężenie ruchu samochodowego. Wskaźnikami charakterystycznymi dla wód deszczowych są: zawiesina, substancje ropopochodne." Następnie autor raportu stwierdza, że ścieki opadowe odprowadzane będą powierzchniowo do ziemi na teren będący własnością inwestora. Biorąc pod uwagę wskazane zapisy jak i rodzaj planowanej inwestycji, polegającej w istocie na produkcji trumien, co wiąże się w oczywisty sposób z koniecznością dowozu surowca i transportu wyrobów gotowych, a wiec ruchem pojazdów ciężarowych emitujących zanieczyszczenia, to brak wyjaśnienia i rozważenia wskazanej kwestii stanowi istotne uchybienie. Dalej wątpliwości nasuwają się również wobec zapisów raportu dotyczących przewidywanego wpływu odpadów na elementy przyrodnicze środowiska w konfrontacji z załącznikiem nr 6 raportu. Na str. 31 raportu zapisano bowiem, iż magazynowanie odpadów odbywać się będzie w miejscu uszczelnionym i zadaszonym. Tymczasem z załącznika nr 6 wynika, że na terenie inwestycji przewidziano jedynie kontenery do tymczasowego gromadzenia odpadów i pojemnik na odpady. Wskazane mankamenty czynią wątpliwym prawidłowość pozytywnego uzgodnienia w zakresie dotyczącym ochrony środowiska dla planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo zwrócić należy również uwagę na inne wady rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, które uszły uwadze organu II instancji. W szczególności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, przywołanym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji (w uzasadnieniu Kolegium błędnie wskazano art. 387 wskazanej ustawy), organem ochrony środowiska jest starosta, a więc uzgodnienia w tym przypadku winien dokonać Starosta [...]. Tymczasem wymienione postanowienie z dnia [...] r., bez wskazania na stosowne dalsze umocowanie, zostało podpisane przez sekretarza powiatu. Kwestia ta wymagała niewątpliwie wyjaśnienia. Dalej rozważenia wymagała prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 107 § 4 Kpa i odstąpienia od uzasadnienia rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim dokonać w ramach swoich kompetencji należytej, rzetelnej analizy przedłożonych mu dokumentów – wniosku, raportu oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag a konkluzje przedstawić w rozstrzygnięciu odpowiadającemu treści art. 124 Kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) a także art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ar