II SA/Łd 107/14

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi H. C. i S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SA/Łd 107/14 Uzasadnienie Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo D.P., dotyczące m.in. kwestii spadku dachu budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w S. przy ul. A, przy granicy z działką stanowiącą jej własność. Na skutek ww. pisma organ nadzoru budowlanego dokonał czynności kontrolnych, w trakcie których ustalono, że garaż został wybudowany w 1990 r. przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli nieruchomości – H. i S. C. - bez uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał H. i S. C. złożenie inwentaryzacji zagospodarowania działki z wymiarami i domiarami budynku garażowego do granic działki oraz innych obiektów i urządzeń budowlanych, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku garażowego, inwentaryzacji wykonanych samowolnie robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego oraz oceną zgodności z przepisami wykonania przedmiotowego budynku, projektu robót, określającego w razie potrzeby roboty budowlane, które winny zostać wykonane dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W wyznaczonym terminie H. i S. C. złożyli wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał H. i S. C. wykonanie w wyznaczonym terminie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie wybudowanego budynku garażu do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek odwołania złożonego przez D.P., decyzją z dnia [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. Burmistrz Miasta-Gminy S. udzielił organowi I instancji informacji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...], określa, że działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem 2.6 MN/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej jako podstawowe przeznaczenie terenu. Przy piśmie tym przekazano wypis i wyrys z planu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał H. i S. C. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku garażu. Organ podniósł, że lokalizacja samowolnie wybudowanego garażu jest niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach oznaczonych symbolem 2.6 MN/U plan przewiduje bowiem lokalizację garaży jedynie wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych. Tymczasem przedmiotowy garaż jest budynkiem wolnostojącym. Tym samym zaszła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym samowolnie zrealizowany obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce, jeśli znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie złożyła H.C. Podniosła, że w dacie budowy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał budowę garaży wolnostojących. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o informację Burmistrza Miasta-Gminy S., czy budowa przedmiotowego budynku garażu, niewbudowanego w bryłę budynku mieszkalnego, jest zgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. i co należy rozumieć pod pojęciem "obowiązuje lokalizacja garaży integralnie związanych z budynkiem mieszkalnym", występującym w § 11 pkt 4 lit. e) tego planu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...],[...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał H. i S. C. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego garażu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., to przede wszystkim art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., stanowiący, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Spełnienie którejkolwiek z ww. przesłanek powoduje niemożność legalizacji obiektu budowlanego. Następnie organ II instancji podniósł, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki: mieszkalny oraz murowany niemieszkalny, którego budowa została zakończona w 1990 r. Data ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Wobec tego należało przyjąć, że garaż powstał przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie w sprawie znajduje ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. W dacie powstania spornego obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z kolei z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48), pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych, i tymczasowych budynków, a na podstawie § 44 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała budowa: altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Wobec tego przed budową spornego obiektu inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, którego to warunku nie spełnił. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że przesłanką uniemożliwiającą legalizację obiektu budowlanego, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jest znajdowanie się tego obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Na podstawie § 11 pkt 4 lit. e) obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...], na terenach oznaczonych na rysunku symbolem 2.6MN/U - do których należy także działka nr [...] - w zakresie działań dla projektowanej zabudowy obowiązuje lokalizacja garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych. Z kolei w zakresie istniejącej zabudowy odniesiono się wyłącznie do budynków mieszkalnych i usługowych. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Burmistrz Miasta-Gminy S. udzielił informacji, że określenie "budynki gospodarcze/garażowe integralnie związane z budynkiem mieszkalnym" oznacza, że nie mogą one stanowić odrębnych budynków, muszą być z nim powiązane poprzez zadaszenie, pergolę lub być dobudowane, a zatem przedmiotowy garaż pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującym planem, jest bowiem obiektem wolnostojącym, integralnie niezwiązanym z budynkiem mieszkalnym wybudowanym na działce. Organ II instancji uznał zatem, że ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ przedmiotowy garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nie jest zatem możliwa legalizacja tego obiektu, co w konsekwencji oznacza, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Z uwagi jednak na nieprawidłowe podanie w decyzji organu I instancji wymiarów garażu, organ odwoławczy uchylił w całości tę decyzję i orzekł o nakazie rozbiórki, wskazując na prawidłowe wymiary. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli H. i S. C., zarzucając błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., polegającą na przyjęciu w świetle stanu faktycznego konieczności rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku garażu Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że lokalizacja garażu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na danym terenie w dacie wzniesienia obiektu. Zaświadczenie Burmistrza S. z dnia 1 marca 2011 r. stanowi, że lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w 1990 r. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...]. Ponadto z dokumentacji technicznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że roboty budowlane wykonane przy realizacji budynku garażowego spełniają warunki techniczne oraz nie powodują zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia użytkowników. Stwierdzono jedynie, że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należy wykonać drobne prace budowlane, wskazując, co konkretnie należy zrobić. Przedmiotowy garaż jest zatem obiektem niezakłócającym ładu przestrzennego terenu będącego w jego najbliższym otoczeniu. Wykonana ocena stanu technicznego budynku garażowego stanowi materiał dowody w sprawie i jest podstawą do prowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Przepis art. 40 tej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli nie zachodzą okoliczności określone art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę budynku gospodarczego (garażu) wzniesionego w warunkach samowoli na działce nr [...] w S. Poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowy budynek zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r. (w 1990 r.). Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisu art. 48 tej ustawy, który normuje kwestię samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie trafnie organy obu instancji przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Stosownie do art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustęp 2 stanowił natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że skoro lokalizacja spornego garażu jest niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w 2005 r., wyłączającym na terenie, na którym znajduje się obiekt, możliwość samodzielnego usytuowania garażu (tylko w sposób integralnie związany z budynkiem mieszkalnym), to ziściła się przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i należało orzec o rozbiórce obiektu. Należy jednak podkreślić, że odnośnie do ustalenia treści przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd podkreślił przy tym, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Tymczasem z zaświadczenia Burmistrza S. z dnia 1 marca 2011 r. wynika, że lokalizacja spornego obiektu nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w 1990 r. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...]. W realiach niniejszej sprawy ponad 20 letni okres trwania stanu samowoli budowlanej – przy bierności organów nadzoru budowlanego – wskazuje na konieczność podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań zmierzających jednak do jej legalizacji, skoro w dacie budowy lokalizacja obiektu nie była sprzeczna z ówczesnym planem miejscowym. W tej sytuacji przedmiotem ustaleń organów administracji powinny być także okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., tj. czy przedmiotowy garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zwrócić należy również uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący, wykonując obowiązek nałożony postanowieniem organu I instancji z dnia [...], złożyli dokument "Projekt budowlany – inwentaryzacja garażu wraz z projektem robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami", sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W ww. opinii technicznej wskazano na konieczność wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, wskazując jednocześnie, jakie konkretnie prace należy wykonać. W myśl zaś art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. O ile zatem organ nadzoru budowlanego uzna, że złożona przez inwestorów opinia techniczna spornego garażu wykonana została prawidłowo, a zakres prac, które mają doprowadzić obiekt to stanu zgodnego z przepisami, określony został prawidłowo, w sytuacji zgodności lokalizacji garażu z planem miejscowym obowiązującym w dacie jego wybudowania, to powinien wydać na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. decyzję określającą zakres robót koniecznych do wykonania. Zgodnie z kolei z art. 42 ust. 1 ww. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W świetle art. 42 ust 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Mając zatem na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wykluczona jest przesłanka przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a to wyłącznie ten przepis stanowił podstawę orzeczonego w sprawie nakazu rozbiórki, zaskarżone decyzje organów obydwu instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zbada drugą przesłankę obligującą go do wydania ewentualnego nakazu rozbiórki – z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a następnie, oceniając złożoną przez skarżących ocenę techniczną spornego obiektu, wyda, na podstawie art. 40 ww. ustawy rozstrzygnięcie, które pozwoli doprowadzić samowolnie wzniesiony obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wówczas dopiero otworzy się możliwość legalnego użytkowania obiektu, o ile skarżący uzyskają pozwolenie na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. lf