II SA/Łd 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. B. – A w Ł. przy ul. A 3 lok. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. dc Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256), zwanej k.p.a., i art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 111), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] uchylającą w okresie od 1 lipca 2018r. do 31 lipca 2018r. i w okresie 1 września 2018r. do 31 października 2018r. decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...]października 2017r. przyznającą E.G. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dziecko P.G. (data urodzenia 11 lipca 2002r.) na okres od 1 listopada 2017r. do 31 października 2018r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, przywołując art. 23a u.ś.r., wskazało, że Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] października 2017r. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny w wysokości 124,00 zł miesięcznie na dziecko P.G. na okres od 1 listopada 2017r. do 31 października 2018r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 w wysokości 100,00 zł jednorazowo we wrześniu 2018r. W dniu 3 września 2018r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, iż R.G. wyjechał do pracy sezonowej do Francji na okres od 28 sierpnia 2018r. do 10 października 2018r. oraz w dniu 16 października 2020r. skarżąca złożyła oświadczenie dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych i/lub świadczenia wychowawczego. Kolegium wyjaśniło również, że organ I instancji, na podstawie art. 23a u.ś.r., wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie, czy w sprawie E.G. i R.G. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi Wojewoda [...] wskazał, że w sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 lipca 2017r. do 31 lipca 2017r., od 1 września 2017r. do 31 października 2017r., od 1 lipca 2018r. do 31 lipca 2018r. oraz od 1 września 2018r. do 31 października 2018r. Ponadto organ I instancji ustalił, że w okresie od 1 lipca 2017r. do 31 lipca 2017r. i w okresie od 1 września 2017r. do 31 października 2017r. skarżąca nie pobierała zasiłku rodzinnego. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji pismem z dnia 28 sierpnia 2020r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w okresie od 1 lipca 2018r. do 31 lipca 2018r. oraz od 1 września 2018r. do 31 października 2018r. Skarżąca w dniu 8 września 2020r. złożyła wyjaśnienia, załączając dokumenty potwierdzające miejsce zamieszkania rodziny w Polsce oraz potwierdzające naukę córki w Polsce. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 u.ś.r. do wydania decyzji uchylającej we wskazanym wyżej okresie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Skargę na tę decyzję złożyła E.G., zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 23a ust. 6 u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz ustanowienie adwokata. Skarżąca podniosła, że wyjazd ojca P.G. za granicę miał krótkotrwały charakter oraz ojciec dziecka nie otrzymywał we Francji świadczenia o podobnym charakterze. Zdaniem skarżącej, pominięte zostały okoliczności zatrudnienia skarżącej w kraju oraz zamieszkiwania skarżącej i jej córki w kraju. Ponadto skarżąca podniosła, że praca jej męża była każdego roku krótkotrwała o charakterze dorywczym - sezonowym, nie była to praca o charakterze trwałym, a jej terminy były każdorazowo ustalane. Tego typu praca (przy zbieraniu owoców), z zasady odbywa się w okresie 8 tygodni, nie dawała możliwości faktycznych i prawnych możliwości wystąpienia o zasiłek rodzinny w kraju, w którym świadczona była praca. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło jej oddalenie. Pismem z dnia 7 maja 2021r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podniosła, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie czy organ w oparciu o art. 32 u.ś.r. był uprawniony do zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczenia. Podkreślając konstytutywny charakter tego rodzaju decyzji, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby decyzja wydana w tym trybie miała uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną, zwłaszcza, że skutki uchylenia decyzji wstecz doktryna i ustawodawca wiążą jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi. Ponadto zdaniem pełnomocnik, w trybie "art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d." nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje skonsumowane czyli których okres zasiłkowy upłynął. Pełnomocnik skarżącej wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji przyznanie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COA/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz. 1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej organy obu instancji nie naruszyły art. 23a u.ś.r., jak i nie naruszyły prawa procesowego w istotny sposób, a zwłaszcza przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwestią niekwestionowaną w sprawie jest fakt, iż mąż skarżącej podejmował zatrudnienie za granicą (Francja). Fakt zatrudnienia za granicą członka rodziny stanowi zaś istotną prawnie okoliczność w sprawie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia za okres pracy członka rodziny za granicą, gdyż skutkuje ona po pierwsze, uchyleniem wydanej przez organ pomocy społecznej decyzji przyznającej to świadczenie za okres pracy członka rodziny za granicą oraz po drugie, zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania sprawy tego świadczenia, sprawę tą w tym zakresie rozpoznaje bowiem właściwy wojewoda. Okoliczność pracy członka rodziny za granicą ma zatem znaczenie w sprawie przyznania świadczenia przez organ pomocy społecznej tylko o tyle, że w sprawie – z uwagi na przepisy unijne o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego – postępowanie w sprawie prowadzi właściwy wojewoda jako krajowy organ koordynujący w obszarze tego systemu. A zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż praca ojca dziecka za granicą miała charakter krótkotrwały, bo trwała ok. 8 tygodni w ciągu roku, jak i że za granicą nie było pobierane żadne świadczenie z systemu zabezpieczenia społecznego pozostaje bez znaczenia dla decyzji organu pomocy społecznej w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. Okoliczności te jako istotne prawnie będą mogły stanowić natomiast przedmiot oceny właściwego wojewody w odrębnym postępowaniu, w gestii tego organu jest bowiem zarówno ustalenie, jakie są przepisy o systemie zabezpieczenia społecznego w państwie zatrudnienia członka rodziny, jak i czy członek ten w tym państwie ubiegał się o przyznanie tego świadczenia i czy zostało ono mu przyznane. Takich kompetencji nie mają krajowe organy pomocy społecznej, nie są to bowiem krajowe organy koordynujące. Stosownie bowiem do art. 23a ust.6 u.ś.r. w przypadku, o którym mowa w ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem skutecznie w tym postępowaniu zarzucić organom obu instancji pominięcia okoliczności krótkotrwałej pracy ojca dziecka za granicą i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie. Wobec ujawnienia okoliczności pracy członka rodziny za granicą organ pomocy społecznej zobowiązany był — na podstawie art. 23a ust. 2 u.ś.r. - wystąpić do Wojewody [...] o ustalenie, czy w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - zgodnie zaś z art. 3 pkt 15a u.ś.r. - oznaczają rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). W judykaturze podkreśla się, że "akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. (...) przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie zasady lex loci laboris jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. W świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018r., I OSK 541/16, LEX nr 2453522). Zważywszy na tę regulację prawną organy pomocy społecznej obowiązane były wystąpić do właściwego wojewody z zapytaniem o zastosowanie w sprawie tych przepisów unijnych. Wobec tego, że Wojewoda [...] pismem z dnia 23 lipca 2020r. poinformował o okresach, w których zastosowanie znajdują unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych zastosowanie w sprawie ma art. 23a ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem zaś w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z uregulowań tych wynika, iż organ pomocy społecznej związany jest ustaleniami wojewody, a uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie jest pozostawione uznaniu tego organu. Ustalenie bowiem przez właściwego wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego skutkuje uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie za okres zbiegu systemów zabezpieczenia społecznego. Zasadnie wobec tego w tej sprawie organy uchyliły decyzję za okresy, w których mąż skarżącej podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę we Francji. Tym samym niezasadny jest również zarzut pełnomocnika skarżącej, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. brak jest podstaw do uchylenie decyzji z mocą wsteczną, szczególnie gdy okres zasiłkowy już minął. Wbrew stwierdzeniom skarżącej w sprawie organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o systemie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest tylko i wyłącznie wojewoda (art. 23a ust. 2 u.ś.r.). Natomiast prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2020r., I SA/Wa 1179/20, LEX nr 3174168). Analiza, której domaga się skarżąca, w zakresie okresów zatrudnienia przez jej męża za granicą, czy nie pobierania świadczeń we Francji, nie może być zatem przedmiotem organu I instancji. Nie posiada on bowiem ustawowego uprawnienia do rozstrzygnięcia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym bardziej w zakresie prawa do tego świadczenia, w sytuacji gdy członek rodziny skarżącej podejmował zatrudnienie za granicą. W stanie faktycznym tej sprawy organy zobowiązane były do uchylenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami we wskazanych okresach, tj. za okres, w którym mąż skarżącej podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Uchylenie tego świadczenia powoduje, że zgodnie z art. 23a ust. 6 i ust. 7 u.ś.r. Wojewoda [...] rozpozna wniosek skarżącej o przyznania przedmiotowego świadczenia na rzecz jej córki w zakresie uchylonych okresów czasu. Wojewoda [...] zatem przeprowadzi postępowanie, w którym rozstrzygnie o przyznaniu albo o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach udzielonej skarżącej z urzędu przez adwokata pomocy prawnej, a nieopłaconej w żadnej części Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 18). k.ż.