II SA/Łd 1071/18

Dnia 24 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska(spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. IB Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], znak:[...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. M. oraz zażalenia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr[...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. W., P. W. i C. W. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym - etap I i II na działce o numerze ewidencyjnym 195/165 położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S.", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W., P. W. i C. W. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym - etap I i II na działce o numerze ewidencyjnym 195/165, położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S.". Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. Następnie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenia na postanowienie Starosty [...] nr [...] wnieśli C. M. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Przechodząc do analizy zarzutów skarżących organ odwoławczy podniósł, iż w zażaleniu Prokuratury organowi I instancji zarzucono naruszenie art. 143 w zw. z art. 7 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nr [...] usprawiedliwia prowadzenie procesu inwestycyjnego w sposób sprzeczny z interesem mieszkańców bloków położonych przy ul. A 8-10, a także przez nieuwzględnienie faktu wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową w S. postępowania przygotowawczego w sprawie [...] oraz pominięcie protokołu RIO w Ł. dotyczącego kontroli w gminie Miasto S. Przy czym konsekwencją nieprawidłowości ujawnionych przez Prokuraturę i RIO może być unieważnienie przetargu, a co za tym idzie pozbawienie "A" Spółka Cywilna S. W., P.W., C. W. prawa do dysponowania terenem na pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym etap I i II na działce numer ewidencyjny 195/165 położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S. Zażalenie wniosła również C. M., zarzucając Staroście [...] nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, iż przeprowadzenie inwestycji spowoduje: • niebezpieczne zwiększenie ruchu drogowego: pieszego i samochodowego, • zwiększenie emisji hałasu i spalin z pojazdów, • utrudnienie korzystania z parkingów, • utrudnienie dojazdu do niektórych budynków, • zalewanie wodą deszczową piwnic z budynków, • negatywne oddziaływanie na warunki życia ludzi, m.in.: poprzez ograniczenie lub ogólne zamknięcie dopływu światła słonecznego. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda wskazał, iż samo wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Ponadto organ administracji publicznej właściwy w sprawie wstrzyma wykonanie decyzji ostatecznej, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tak więc podstawą wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, w sytuacji gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany, że w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego, decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zobligowany jest wówczas do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a także do wskazania okoliczności, które to prawdopodobieństwo uzasadniają. Wojewoda analizując akta sprawy doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie, na obecnym etapie prowadzonego postępowania, nie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto w postanowieniu Starosty nr [...] z dnia [...] r. dotyczącym wznowieniowa postępowania jako podstawę prawną przedmiotowego wznowienia wskazano konkretnie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym powszechnie przyjmuje się, że "w zasadzie stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu jest wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd, a właściciele lokali mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w takiej kategorii spraw, o ile wykażą oni istnienie własnych interesów prawnych." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09). W uzasadnieniu sprzeciwu Prokuratora z dnia 15 września 2017 r. oraz w aktach sprawy do dnia wydania przedmiotowego postanowienia [...] r. nie wykazano indywidulanego interesu C. M., członka Wspólnoty Mieszkaniowej A 8-10. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 10 sierpnia 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], w której odmówił uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym - etap I i II na działce o numerze ewidencyjnym 195/165 położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S.". Zdaniem Wojewody wnioskujący domagając się wznowienia postępowania powołują się wyłącznie na niezadowolenie z powodu budowy spornego przedsięwzięcia oraz na uciążliwości związane z kurzem, zwiększonym hałasem, utrudnieniami związanymi ze zwiększeniem ruchu, utratą terenów zielonych czy trudnościami z zaparkowaniem samochodów. Takie zarzuty nie zostały poparte przepisami obowiązującego prawa, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności administracji. Dlatego też, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 1 k.p.a., stwierdzono brak podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. jest dalece wątpliwe, albowiem zastosowanie sankcji uchylenia decyzji ostatecznej może wystąpić jedynie w wypadku jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości naruszenia przepisu. Dodatkowo zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Organ odwoławczy dodał, iż na obecnym etapie postępowania brak jest również innych przesłanek stanowiących o możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem zgodnie z oświadczeniem pracowników gminy Miasta S. z dnia 31 lipca 2018 r., w dacie rozpatrywania środków odwoławczych wniesionych przez C. M. oraz Prokuraturę Okręgową w S. nie doszło do unieważnienia przetargu, na podstawie którego inwestorzy – S. W., P. W. i C. W., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, nabyli prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym 195/165 w obrębie geodezyjnym [...] w S. Skargę na ostateczne postanowienie Wojewody [...] wniósł Prokurator Okręgowy w S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: a) art. 28 w zw. z art. 29 i art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że C. M. nie przysługuje status strony, tj. że Prokuratura nie wykazała jej indywidulanego interesu w złożonym wcześniej sprzeciwie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy jest oczywistym, iż zaskarżone orzeczenie ma bezpośredni związek ze sferę jej życiowych interesów, takich jak: bezpieczeństwo czy prawo do życia w spokoju, a w szczególności, że C. M. nie powinna brać udziału w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy wniesiony przez Prokuraturę sprzeciw; b) art. 7 w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wskazywana przez Prokuraturę podstawa wstrzymania wykonania decyzji ma charakter subiektywny oraz, że podstawa ta nie wskazuje okoliczności, które uprawdopodobniają uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta S. z [...]r., Nr [...], znak [...] o warunkach zabudowy "stanowi swoistą promesę", która usprawiedliwia prowadzenie przez inwestora "A" Spółka Cywilna S. W., P. W., C. W. procesu inwestycyjnego w sposób sprzeczny z interesem obywateli, tj. mieszkańców bloków położonych w S., przy ulicy A 8-10, c) art. 7 w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżący nie przedstawił udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, w sytuacji kiedy wskazał na fakt wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową w S. postępowania przygotowawczego w sprawie [...] w sprawie domniemanych nieprawidłowości w procesie inwestycyjnym wzniesienia budynku wielorodzinnego z podziemnym garażem na Osiedlu A w S.: u zbiegu bloków o nr 4,6,8 i 10 przy ulicy A wskutek przekroczenia uprawnień, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k. oraz protokołu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. dotyczącej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych w gminie Miasto S., z którego wynika, że w trakcie przetargu publicznego w dniu 11 lipca 2014 r. na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w S. przy ul. B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr 195/165 mogło dojść do takich naruszeń prawa, których konsekwencją może być unieważnienie przetargu, a co za tym idzie pozbawienie "A" spółka cywilna S. W., P.W., C. W. prawa do dysponowanie terenem na pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym etap I i II na działce nr ewidencyjny 195/165, położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organ odwoławczy działał zgodnie z prawem, w szczególności nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. W., P. W. i C. W. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym - etap I i II na działce o numerze ewidencyjnym 195/165 położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S.". Zaznaczenia wymaga, że wniosek Prokuratora Okręgowego w S. o wstrzymanie wykonania ww. decyzji ostatecznej wpłynął wraz ze sprzeciwem, wniesionym na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Należy zauważyć, iż art. 152 § 1 k.p.a. wiąże wstrzymanie wykonania decyzji z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy, co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji nie musi jednak w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny organ uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Sąd podkreśla przy tym, iż wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu, jak i na żądanie strony (wnioskującej o wznowienie). Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na obowiązki strony. Skoro bowiem to wnioskodawca uważa, iż ostateczna decyzja winna zostać wstrzymana bowiem jest prawdopodobne że zostanie uchylona, winien podjąć wszelkie działania zmierzające do uprawdopodobnienia, iż takie działanie jest ze wszech miar uzasadnione w znanych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2785/17, LEX nr 2562347). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż przeprowadzona przez Wojewodę Łódzkiego ocena nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedzione na jej podstawie jest prawidłowe, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i nie daje podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. (poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej). Tym bardziej, że Prokurator ograniczył tak naprawdę wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie do twierdzenia, iż powołane w sprzeciwie okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co powinno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. Tymczasem ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat zarzutów podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Jedynym poparciem dla przedmiotowego wniosku były zarzuty podniesione w sprzeciwie, natomiast przesłanki te nie mogą być widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania , gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ, pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17, Lex nr 2562347). Sąd zauważa jednakże, że organy prowadzące postępowanie przeprowadziły i zbadały rzetelnie przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec zarzutów skargi wskazać w szczególności trzeba, iż zasadnie organ odwoławczy akcentuje fakt, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu jest wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd, a właściciele lokali mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w takiej kategorii spraw, o ile wykażą oni istnienie własnych interesów prawnych." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 729/09) oraz to, iż w uzasadnieniu sprzeciwu Prokuratora z dnia 15 września 2017 r. oraz w aktach sprawy do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie wykazano indywidulanego interesu C. M., członka Wspólnoty Mieszkaniowej A 8-10. W przywołanym bowiem znaczeniu nie mogą odnieść skutku ogólnikowe argumenty dotyczące uciążliwości mających związek ze sferę jej życiowych interesów, takich jak: bezpieczeństwo czy prawo do życia w spokoju. Stwierdzić należy także, iż pozostałe zarzuty podniesione w skardze również nie podważają prawidłowości postanowienia. Sąd zauważa bowiem, że w aktach sprawy znajduje się pismo Gminy Miasta S. z dnia 31 lipca 2018 r., z którego wynika, że na czas rozstrzygania nie doszło do unieważnienia przetargu, na podstawie którego inwestorzy nabyli prawo do dysponowania nieruchomością o numerze ewidencyjnym 195/165 położonej w obrębie geodezyjnym [...] w S. Nie jest również podstawą dla podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia sam fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego dotyczącego możliwości wystąpienia domniemanych nieprawidłowości w procesie inwestycyjnym wzniesienia rzeczonego budynku. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku. A.B.