II SA/Łd 1072/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w domu dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...]. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 3 i art. 80 ust. 8 i art. 81 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) oraz § 3 i § 4 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, osób pełnoletnich lub ich rodziców, a także ich opiekunów prawnych lub kuratorów, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka z opłat za pobyt dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, częściowo zwolnił B. i K. R. z odpłatności z pobytu dzieci I. R. i J. R. w Domu Dziecka w S., ustalając jednocześnie "za okres od 01.07.2009r. do 30.06.2010r. odpłatność za pobyt w/w dzieci w Domu Dziecka w S. w wysokości 242,31,-zł. na każde dziecko (10% kosztów utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej)". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, iż rodzina R. składa się z 5 osób. Dochodem rodziny jest dochód z pracy K. R. w wysokości 2.252,01 zł, pomniejszony o kwotę alimentów w wysokości 300 zł, co stanowi kwotę 1.952,01 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o wielkości 2,1740 ha przeliczeniowych (207,00 zł - dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego według ustawy o pomocy społecznej) stanowiący kwotę 450,01 zł. Wobec powyższego dochód na osobę w rodzinie beneficjentów wynosi 480,40 zł, a zatem jest wyższy niż kryterium dochodowe, przewidziane ustawą o pomocy społecznej, wynoszące 351 zł na osobę w rodzinie. Zdaniem organu, sytuacja dochodowa rodziny uprawnia więc do częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej i takowe zwolnienie zostało w przedmiotowej sprawie zastosowane, w oparciu o zasady przewidziane w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]. Od powyższej decyzji B. i K. R. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., przedstawiając swoją trudną sytuację życiową i wnosząc o całkowite zwolnienie ich z odpłatności za pobyt ich dzieci J. i I. R. w domu dziecka. Odwołujący się podnieśli, że kwota dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości 450,01 zł została źle ustalona przez organ, ponieważ nie osiągają oni żadnego dochodu z tegoż z gospodarstwa. Dodatkowo zaś oboje mają poważne problemy zdrowotne i nie są w stanie pracować we wspomnianym gospodarstwie, a konieczność zachowania diety i zakup leków to wydatki rzędu 1100 zł. Ponoszą nadto opłaty za energię elektryczną - ok.230 zł, wywóz śmieci, opłatę radiowo-telewizyjną, opłatę za zakup gazu czy biletu dla syna D., dojeżdżającego do szkoły. Ich dom wymaga remontu, jest w stanie półsurowym, ma stare okna, ściany są nieotynkowane i dziurawe. Aktualnie zainteresowani nie mają za co kupić opału na zimę i są zadłużeni w banku. Wobec powyższego ustalona przez organ pierwszej instancji kwota z tytułu opłaty za pobyt dwojga dzieci w domu dziecka jest zbyt dużym obciążeniem dla ich budżetu domowego i nie są w stanie jej zapłacić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że B. i K. R. wraz z trojgiem dzieci - J., I. i D. stanowią rodzinę, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Sąd Rejonowy w Łowiczu Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 11.czerwca 2003r. zdecydował o umieszczeniu dzieci B., J. i I. R. w placówce opiekuńczo-wychowawczej o charakterze interwencyjnym. J. i I. R., których dotyczy rozpoznawana sprawa, przebywają w Domu Dziecka w S.. Dochód rodziny wynosi 2.402,03 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 480,40 zł miesięcznie. Do tak ustalonego dochodu odwołujący nie wnoszą zastrzeżeń, poza podniesioną w odwołaniu kwestią odliczenia od dochodu rodziny jedynie kwoty alimentów płaconych przez K. R. na córki, bez uwzględnienia innych koniecznych wydatków i opłat ( leki, utrzymanie domu i rodziny), a także kwestią doliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, mimo że zainteresowani nie mają z niego żadnych dochodów. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii gospodarstwa rolnego, które zainteresowani, jak wskazują, posiadają lecz nie użytkują i nie osiągają z niego żadnych dochodów Kolegium wskazało, iż bez znaczenia jest okoliczność, czy i w jaki sposób jest wykorzystywana nieruchomość rolna, której osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest właścicielem, bowiem w myśl art.8 ust.9 ustawy o pomocy społecznej uzyskuje ona z tego tytułu potencjalnie możliwość uzyskiwania dochodu, który ustala się kwotowo na 207 zł z 1 ha przeliczeniowego. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 wskazanej uchwały - z urzędu lub na wniosek rodzica, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, w przypadku trudnej sytuacji materialnej ustalonej w drodze postępowania administracyjnego, potwierdzonego wywiadem środowiskowym, Starosta [...] może podjąć decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres nie dłuższy niż rok, przy spełnieniu następujących warunków: zwalnia się całkowicie z obowiązku opłat rodziców dziecka, rodziców osoby pełnoletniej nie osiągającej dochodów, których dochód rodziny nie przekracza lub jest równy kwocie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. pkt 3 w związku z pkt 2 ustawy; rodzice osób, o których mowa w pkt 1, których dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe zwalnia się częściowo z obowiązku opłat wg zasad określonych w załączniku do uchwały. W tymże załączniku do uchwały określono procent posiadanego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z art.8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz odpowiadający dochodowi procent zwolnienia w stosunku do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Stosunek posiadanego dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie zainteresowanych (480,40 zł) do kryterium dochodowego ( 351 zł ) wynosi 136 %, co uprawnia zainteresowanych do zwolnienia częściowego z odpłatności w wysokości 90% Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Domu Dziecka w S. w 2009 r. - zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] Nr 3 z dnia 15.stycznia 2009r. wynosi 2.423,10 zł. Jest to pełny koszt utrzymania dziecka w placówce. Zainteresowani zwolnieni są z odpłatności w 90 % a więc do opłacenia mają 10 % tj. kwotę 242,31 zł miesięcznie na każde dziecko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. i B. R., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, w szczególności zaś art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. w konsekwencji zaś materialnoprawne normy art. 81 ust. 3 - 5 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. nr 115, poz. 728 ze zm), w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Opłatę wspomnianą ustala w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. (ust.3) Starosta może częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. (ust.4) Starosta ustalając wysokość opłaty, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. (ust.6) Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty określa rada powiatu w drodze uchwały. (ust.6) W rozpoznawanej sprawie dwoje małoletnich dzieci skarżących przebywa w Domu Dziecka w S.. Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Domu Dziecka w S. określony został zarządzeniem Nr 3 Starosty [...] z dnia 15.stycznia 2009r. (lub 20.stycznia 2009r. jak wynika z treści zarządzenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 14, poz. 124) na kwotę 2.423,10,-zł. Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej określono natomiast w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]. (Dz.Urz. Woj. [...] nr 56, poz.572). Zgodnie zatem z treścią § 4 powołanej uchwały z urzędu lub na wniosek rodzica, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, w przypadku trudnej sytuacji materialnej ustalonej w drodze postępowania administracyjnego, potwierdzonego wywiadem środowiskowym, Starosta [...] może podjąć decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres nie dłuższy niż rok, przy spełnieniu następujących warunków: 1) zwalnia się całkowicie z obowiązku opłat rodziców dziecka, rodziców osoby pełnoletniej nieosiągającej dochodów, których dochód rodziny nie przekracza lub jest równy kwocie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z pkt 2 ustawy; 2) rodzice osób, o których mowa w pkt 1, których dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe zwalnia się częściowo z obowiązku opłat wg zasad określonych w załączniku do niniejszej uchwały; 3) rodzice, których dochód rodziny jest wyższy niż 400% kwoty kryterium dochodowego, ustalonego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponoszą pełną opłatę za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej; § 5 powołanej uchwały wprowadza natomiast możliwość zwolnienia częściowo lub całkowicie z opłaty osób "o których mowa w § 4 pkt 1" oraz osób pełnoletnich m.in. wówczas gdy ponoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w placówce opiekuńczo – wychowawczej (pkt 1) oraz wówczas, gdy występują uzasadnione okoliczności, w szczególności długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń (pkt 2). Rodzi się zatem pytanie czy możliwe i konieczne było zastosowanie powyższej regulacji do oceny zasadności wniosku skarżących o zwolnienie ich z obowiązku ponoszenia opłat w wyższym zakresie niż wynikałoby to z treści zaskarżonej decyzji. O ile bowiem zgodzić się można ze stwierdzeniem, że z racji osiąganych dochodów uprawnieni są oni do ubiegania się o zwolnienie na poziomie 90 % (§ 4 pkt 2), o tyle wydaje się, iż przy spełnieniu warunków, o których mowa w § 5 możliwe jest ubieganie się przezeń o zwolnienie w wyższym zakresie niż zostało im udzielone. Jakkolwiek bowiem literalne brzmienie § 5 skłaniać może do konkluzji, iż przywilej określony w tym przepisie odnosi się jedynie do kategorii podmów, określonych w § 4 pkt 1 (oraz osób pełnoletnich), o tyle wykładnia taka prowadziłaby do wniosków absurdalnych, skoro osoby te (określone w § 4 pkt 1 uchwały) przywilej ten mają obligatoryjnie zagwarantowany na podstawie tegoż § 4 pkt 1 uchwały ("zwalnia się całkowicie z obowiązku opłat..."). Pomijając już zatem co najmniej niefortunną redakcję przepisów § 4 i 5 powołanej uchwały oraz ich wątpliwą gramatyczną i logiczną poprawność, przyjąć należy iż uprawnienie do ubiegania się o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty dotyczyć może rodziców dziecka lub rodziców osoby pełnoletniej nie osiągającej dochodów niezależnie od wysokości ich dochodów, przy spełnieniu któregokolwiek z warunków, określonych w pkt 1-3 § 5 uchwały. Brak rozważenia powyższych kwestii, podnoszonych przez skarżących (np. wydatki na utrzymanie uczącego się syna mieszkającego wraz z rodzicami, choroby skarżących) oraz znanych organom pomocowym z urzędu (orzekanie o odpłatności za pobyt dwojga dzieci w domu dziecka), stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, w konsekwencji zaś normy art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 5 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego wskazać trzeba na wadę zaskarżonej decyzji, polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, której rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., w sposób nieprecyzyjny określa wysokość ustalonej opłaty. Z sentencji decyzji wynika bowiem, że ustalona kwota jest opłatą jednorazową za okres od 1.lipca 2009r. do 30.czerwca 2010r., natomiast z jej uzasadnienia – że opłata wspomniana winna być wnoszona w tejże kwocie miesięcznie. Rozstrzygnięcie zaś, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.stycznia 2009r., sygn.akt II OSK 1923/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 478303) Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy winien rozważyć sytuację rodziny skarżących również pod katem możliwości zastosowania zwolnień z opłaty, określonych w § 5 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]. oraz w sposób prawidłowy zredagować treść wydanego rozstrzygnięcia.