II SA/Łd 1075/14

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego likwidacji zjazdu i budowy skarpy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 1075/14 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w Ł. wystąpiła do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. o wydanie, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, decyzji nakazującej Gminie Miastu Ł. usunięcie uchybienia, polegającego na likwidacji, w trakcie przebudowy ul. S., zjazdu łączącego tę ulicę z drogą osiedlową, o nr działki [...], obr. [...], która stanowi drogę pożarową dla budynków mieszkalnych przy ul. S [...] i ul. K [...], należących do zasobów SM A. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wyjaśniła, że jako inwestor osiedla mieszkaniowego, zapewniła ochronę przeciwpożarową dla budynków na osiedlu, budując drogę osiedlową, pełniącą funkcję drogi pożarowej, ze zjazdem na ul. S. Droga osiedlowa została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę jako droga pożarowa. Inwestor przebudowy ul. S – Gmina Ł., nie uwzględnił wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej względem budynków Spółdzielni, sąsiadujących z ul. S. poprzez odcięcie dostępu drogi pożarowej z osiedla do ul. S. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że Miasto zgłosiło zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie nawierzchni ul. S. i ul. K., ale zgłoszenie dotyczyło jedynie przebudowy nawierzchni i odwodnienia, natomiast nie obejmowało budowy skarpy, która powstała w trakcie przebudowy w miejscu, w którym istniało dotychczasowe połączenie osiedlowej drogi wewnętrznej z ul. S. ani nie obejmowało likwidacji tego połączenia. Przy piśmie z dnia 11 marca 2014 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał wniosek Spółdzielni według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wskazując, że z treści wniosku wynika, że likwidacja zjazdu i budowa skarpy mogły nastąpić bez wymaganych zezwoleń właściwych organów. Wniosek nie dotyczy sprawy należącej do zakresu działania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, a organem właściwym do rozpatrywania spraw związanych z samowolami budowlanymi jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 20 marca 2014 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w związku z przekazaniem przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, Spółdzielnia wskazując na przepisy przeciwpożarowe i budowlane, które mają w sprawie zastosowanie, stwierdziła, że PINB nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości stosowania przepisów przeciwpożarowych, stwierdzenia uchybień w tym zakresie i wydania decyzji administracyjnej. PINB powinien zatem uznać, że nie jest organem uprawnionym do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia wskazywanych uchybień przepisów przeciwpożarowych. Przekazanie sprawy nastąpiło zatem z naruszeniem art. 65 § 1 kpa. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. Spółdzielnia złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie określonym w art. 35 kpa sprawy przekazanej pismem z dnia 11 marca 2014 r. przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 kpa, wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy – do dnia 18 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółdzielnia w swym podaniu z dnia 12 grudnia 2014 r. wyraźnie wskazała, na podstawie którego z przepisów żąda wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego nie orzekają na podstawie przepisów o Państwowej Straży Pożarnej, a do organu niewłaściwego do załatwienia konkretnego podania nie należy również ocena zasadności skierowania żądania określonej treści. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji nie załatwił omawianej sprawy w ustawowym terminie, bowiem nie przedsięwziął czynności w celu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał wskutek przekazania podania Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r. do rozpoznania PINB w Ł. PINB w Ł., pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., udzielił co prawda odpowiedzi na podanie, w którym poinformował, że odmówiono już wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie braku zjazdu z ul. S., jednakże pisma tego nie można uznać za załatwienie sprawy objętej podaniem z dnia 12 grudnia 2013 r. Wnioskodawca nie otrzymał bowiem ani od organu nadzoru budowlanego, ani od Komendanta Miejskiego PSP aktu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie żądania zgłoszonego w podaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. ani informacji o podjęciu czynności w celu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy PINB w Ł. a Komendantem Miejskim PSP w Ł., co oznacza, że pomimo tak znacznego upływu czasu podanie z dnia 12 grudnia 2013 r. nie zostało rozpatrzone. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r., dotyczącego likwidacji zjazdu i budowy skarpy na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek odnosi się do spraw, w których organ odmówił już wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia podniosła, że wniosek z dnia 12 grudnia 2013 r. nie dotyczy likwidacji zjazdu, lecz jest wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej Gminie Ł. wybudowanie w ciągu drogi pożarowej zjazdu jako usunięcia uchybień przepisów przeciwpożarowych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezwrócenie się do Prezydenta Miasta Ł., pełniącego funkcję starosty, o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zgodnie z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wyjaśnił, że organ zobowiązany jest do skorzystania z regulacji określonej w art. 61a § 1 kpa w sytuacji, gdy sprawa w tożsamym przedmiocie została już ostatecznie zakończona, a z taką sytuacją mamy do czynienia. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Ł. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę, a postanowieniem z dnia [...] r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania w sprawie braku zjazdu z ul. S. na działkę nr [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła, że w sprawie nie chodzi o wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, lecz o zwrócenie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Prezydenta Miasta Ł., pełniącego funkcję starosty, na podstawie art. 22 § 1 pkt 2 kpa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Komendantem Straży Pożarnej w Ł. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku A. z dnia 12 grudnia 2013 r. We wniosku z dnia 12 grudnia 2013 r. Spółdzielnia zwróciła się o wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż sprawa dotyczy naruszenia przez Gminę, podczas przebudowy ulicy, następujących przepisów przeciwpożarowych: § 8 pkt 2, § 209 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4, § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 9, ust. 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ błędnie uznał w zaskarżonym postanowieniu, że w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie – postanowienie PINB z dnia [...] r., na które organ się powołuje, dotyczyło bowiem odmowy wszczęcia postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r. w zakresie zawartego w nim żądania powinno być poprzedzone zbadaniem legalności robót budowlanych, polegających na przebudowie ul. S., tj. ustaleniem, czy ich realizacja nastąpiła z dochowaniem wymogu określonego przepisami prawa, następnie zaś po wykluczeniu samowoli budowlanej należało przystąpić do oceny tych robót pod względem ich zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Organem właściwym do kontroli legalności oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych są organy nadzoru budowlanego, a zatem rozpatrzenie podania z dnia 12 grudnia 2013 r. mieści się w zakresie kognicji organów nadzoru budowlanego. Nie mogły one zaś podjąć kolejnych czynności w sprawie z uwagi na tożsamość sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. w Ł. z dnia 12 grudnia 2013 r. Podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stał się art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że organ zobowiązany jest do skorzystania z regulacji określonej w art. 61a § 1 kpa w sytuacji, gdy sprawa w tożsamym przedmiocie została już ostatecznie zakończona. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego powołał się na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółdzielni z dnia [...] r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Spółdzielni z dnia [...] r. W pierwszej kolejności rozważenia zatem wymaga, czy wniosek Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r. dotyczył sprawy tożsamej jak zawarte we wnioskach z dnia 19 lipca 2013 r. i z dnia 6 grudnia 2013 r. I tak, jak wynika z akt sprawy: - wniosek Spółdzielni z dnia 19 lipca 2013 r. został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i dotyczył braku zjazdu z ul. S. na działkę o nr ew. [...] i nieuwzględnienia w projekcie przebudowy nawierzchni ul. S. i ul. K. wybudowania zjazdu z ul. S. łączącego drogę wewnętrzną w osiedlu mieszkaniowym z działką o nr [...]; - wniosek Spółdzielni z dnia 6 grudnia 2013 r. również został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i dotyczył wydania decyzji administracyjnej nakazującej, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę skarpy ziemnej wybudowanej bez pozwolenia na budowę w miejscu, w którym do czasu przebudowy ul. S. istniało połączenie wewnętrznej drogi osiedlowej z ul. S.; - wniosek Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r. został skierowany do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. i dotyczył wydania decyzji, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nakazującej Gminie Miastu Ł. usunięcie uchybienia w ustalonym terminie, polegającego na likwidacji zjazdu łączącego drogę osiedlową, o nr działki [...], obr. [...], w trakcie przebudowy ul. S., która stanowi drogę pożarową dla budynków mieszkalnych przy ul. S [...] i ul. K [...], należących do zasobów A. Analiza treści składanych przez Spółdzielnię wniosków wskazuje, że wniosek z dnia 12 grudnia 2013 r., mimo że wywodzony z tych samych okoliczności faktycznych, dotyczył innego aspektu sprawy związanej z likwidacją zjazdu z ul. S. O ile bowiem wnioski z dnia 19 lipca 2013 r. i z dnia 6 grudnia 2013 r. wskazywały na nieprawidłowości związane z przebudową ul. S. w zakresie przepisów budowlanych, to wniosek z dnia 12 grudnia 2013 r. dotyczył wyraźnie naruszenia przepisów przeciwpożarowych, o czym świadczy także skierowanie podania nie do organu nadzoru budowlanego, lecz do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób zatem podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że wnioski zawierały tożsame żądania, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Nie dość, że nie można mówić o tożsamości wniosków, to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie stanowi przeszkody do wystąpienia z nowym wnioskiem. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie tworzy bowiem stanu rzeczy osądzonej (res iudicata), albowiem nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach. W tym miejscu warto także zwrócić uwagę, że postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania ma wniosek z dnia 6 grudnia 2013 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1032/14, w uzasadnieniu którego przyjęto, że nie znajduje oparcia w dokumentacji twierdzenie organów, że elementy wykonane przy przebudowie ul. S. w postaci muru oporowego, ogrodzenia, chodnika i słupków posadowionych na chodniku zostały zrealizowane w ramach robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 26 września 2007 r. Powyższe wskazuje na fakt, że szeroko rozumiana sprawa przebudowy ul. S. czy to na wniosek Spółdzielni z dnia 6 grudnia 2013 r., czy z dnia 12 grudnia 2013 r. nie stała się przedmiotem rzetelnego wyjaśnienia, co dodatkowo wzmacnia konieczność uwzględnienia skargi. Reasumując należy uznać, że nieprawidłowo uznał organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, że zachodzi tożsamość wniosków Spółdzielni, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe czyni zasadnym postawienie zarzutu naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. Stosownie do treści art. 7 kpa, stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej, organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Obowiązek ten jest następstwem przywołanej powyżej zasady uwzględniania słusznego interesu stron. Zasadą postępowania administracyjnego jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej, ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków, jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu, wyrażona w art. 7 kpa, ale także wynikający z art. 9 kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Sposób potraktowania wniosku Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r. przez organy nadzoru budowlanego daje podstawy do stwierdzenia, że wola wnioskodawcy zbadania i rozwiązania problemu likwidacji zjazdu z wewnętrznej drogi osiedlowej, która w opinii skarżącej pełni funkcję drogi pożarowej, nie została należycie rozważona w kategoriach naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Spółdzielnia w sposób wyraźny podnosiła we wniosku z dnia 12 grudnia 2013 r. fakt, że osiedlowa droga wewnętrzna, łącząca się z ul. S. stanowiła drogę pożarową. Koniecznym jest zatem ustalenie charakteru tej drogi wewnętrznej na podstawie istniejącej dokumentacji. Zamknięcie drogi pożarowej, o której mowa w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, stanowić musi bez wątpienia podstawę do ingerencji organów właściwych z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ nadzoru budowlanego w zakresie swojej właściwości powinien poczynić niezbędne ustalenia w zakresie objętym wnioskiem i wydać stosowne rozstrzygnięcie bądź też uznając się za niewłaściwy – wobec stwierdzenia zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego - wystąpić o jego rozstrzygnięcie. W ocenie tut. Sądu wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dopuścił się również naruszenia art. 8 kpa. Otóż w aktach sprawy znajduje się postanowienie tego organu z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 37 § 2 kpa, w wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosku Spółdzielni z dnia 12 grudnia 2013 r., z którego wyraźnie wynika m.in., że sprawa załatwiona postanowieniem PINB w Ł. z dnia [...] r. nie jest sprawą tożsamą ze sprawą zgłoszoną wnioskiem z dnia 12 grudnia 2013 r. Nadto organ stwierdził, że Spółdzielnia wyraźnie domagała się wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i przez Komendanta Straży Pożarnej, a więc przekazanie podania z dnia 12 grudnia 2013 r, do PINB rodziło po stronie PINB obowiązek wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Powyższa ocena zawarta w postanowieniu z dnia [...] r. pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, co nie zasługuje na aprobatę w świetle art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. AG