II SA/Łd 1076/07

Dnia 7 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie własności działki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]. W dniu 19 kwietnia 2007 roku do Starostwa Powiatowego w T. wpłynął wniosek Z.D. o nieodpłatne przyznanie własności działek nr 336/2 o powierzchni 0,11 ha i 337/2 położonej w L. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż właścicielem tej zabudowanej kiedyś działki była jej matka. We wniosku tym Z.D. wystąpiła również o przyznanie nieodpłatnie prawa własności działki nr 337/2 o powierzchni 0,07 ha, należącej do dziadka wnioskodawczyni, a który przekazał gospodarstwo rolne na własność Skarbu Państwa za rentę w 1974 roku. Na przedmiotowej działce nie ma budynków albowiem zostały one rozebrane przez stronę z uwagi na groźbę zawalenia. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, iż wymienione wyżej nieruchomości winny być jej przyznane w zamian za długoletnie korzystanie z nich przez nią i jej rodzinę. Starosta [...], decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), odmówił nieodpłatnego przeniesienia na rzecz Z.D. własności działki 337/2 o powierzchni 0,07 ha położonej w obrębie L., jednostka ewidencyjna Ż. Organ administracji I instancji ustalił, iż decyzją Naczelnika Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...] roku przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi L., stanowiące własność I.C. Z przejętego gospodarstwa wyłączone zostały budynki. I.C. zmarł 10 stycznia 1985 roku. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 29 maja 2007 roku Z.D. oświadczyła, że I.C. był jej dziadkiem, ojcem J.Z. – jej matki. W dniu 29 maja 2007 roku przy udziale wnioskodawczyni odbyły się oględziny przedmiotowej działki, podczas których stwierdzono, że działka jest nieużytkowana, porośnięta drzewami (samosiejkami, starymi brzozami, topolami), a na działce brak jest śladów zabudowań, czy ogrodzenia. Przedstawiając prawne motywy rozstrzygnięcia Starosta [...] podniósł, iż stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Uprawnienia te przysługują również następcom prawnym ustalonym przez sąd. Zdaniem organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek do zwrotu działki, ponieważ na działce 337/2 o powierzchni 0,07 ha położonej w obrębie L. brak jest jakichkolwiek budynków i ich śladów. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.D. podała, iż jest spadkobierczynią I.C., a w rodzinie przez te wszystkie lata nie było zgody co do tego kto ma się ubiegać o te działki siedliskowe. Odwołująca się wskazała, że budynki zostały rozebrane ponieważ groziły zawaleniem, materiał pochodzący z rozbiórki został zaś rozkradziony, nadto siedlisko zawsze było nieogrodzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania Z.D., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji przywołał treść art. 11 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa, ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). W myśl tego przepisu rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanej Państwu. Budynki te stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Na mocy decyzji Naczelnika Gminy Ż. przejęte zostało gospodarstwo rolne stanowiące własność I.C., który zachował jednak własność wchodzących w skład tego gospodarstwa budynków. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 roku, przysługuje nieodpłatnie własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Organ administracji stwierdził, że przepis ten odnosi się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa, jak i do ich następców prawnych. Osobą, na rzecz której można przenieść własność działki, jest właściciel znajdujących się na niej budynków, a w przypadku współwłasności wszyscy współwłaściciele budynku. Z ustaleń organu administracji I instancji wynika, że działka nr 337/2 była zabudowana. Jednakże podczas przeprowadzonej w dniu 29 maja 2007 roku wizji w terenie ustalono, że na działce tej nie ma już żadnych zabudowań, ani jakichkolwiek śladów po nich. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do przyznania własności działki w trybie wskazanego wyżej art. 6 nie wystarczy użytkowanie działki na cele rekreacyjne i zobowiązanie się do odbudowy i zagospodarowania siedliska, lecz konieczne jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki, fizycznie istniał choćby jeden budynek, albo – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 1988 roku (sygn. akt SA/Wr 773/87) – nawet jego ruiny. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.D. przedstawiła przyczyny przekazania gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa przez dziadka. Podniosła, iż nie pamięta dokładnie kiedy budynki posadowione na przedmiotowej działce zostały rozebrane, ale było to w chwili, w której popadły one w ruinę. Rozbierając budynki nie miała świadomości, że w ten sposób pozbawia się prawa do przekazania działki na własność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nieco z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, iż postępowanie w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) podlega również ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 w/w ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3) w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku odmawiającą nieodpłatnego przeniesienia na rzecz Z.D. własności działki 337/2 o powierzchni 0,07 ha położonej w obrębie L., jednostka ewidencyjna Ż. W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności organy administracji winny ustalić krąg osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, celem ustalenia następców ( następcy ) prawnego, któremu to uprawnienie przysługuje, aby decyzja była wydana do osoby właściwej. W sprawach, w których organy administracji orzekają o prawie własności nieruchomości, to następstwo prawne winno być wykazane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Zaniechanie, świadome pominięcie ustalania kręgu uczestników postępowania administracyjnego z uwagi na przewidywane rozstrzygnięcie, które organ zamierza podjąć jest niedopuszczalne i zawsze narusza prawa osób uprawnionych. Organy administracji nie poczyniły też ustaleń w zakresie daty rozebrania naniesień budowlanych na działkach objętych wnioskiem. Po za stwierdzeniem skarżącej, że to ona rozebrała naniesienia z uwagi na ich stan techniczny, gdyż nie nadawały się do użytkowania nie jest znana data tych czynności. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że nie można wykluczyć, iż do rozebrania naniesień budowlanych doszło np. jeszcze za życia jej poprzedników prawnych i to przed datą wejścia w życie art. 6 ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1989 r. Wydaje się, iż opisywana sytuacja wykluczałaby w ogóle możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 6 omawianej ustawy. Inaczej sytuacja się przedstawia, gdy do rozebrania naniesień doszło po dacie 1 stycznia 1989 r. Przepis art. 6 omawianej ustawy stanowi: "Art. 6. Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego" . Jeżeli budynki istniały w dacie 1 stycznia 1989 r. to osoba uprawniona nabywała prawo do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na których zostały one wzniesione. Tak więc niezależnie od tego w jakim stanie technicznym budynki te znajdowały się na działce były rolnik, bądź jego następca prawny nabywał uprawnienie. Stanowisko takie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1991 r. w sprawie sygn. akty II SA 194 / 91 w tezach którego czytamy: "1. Nie ma podstaw do zwężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania. 2. Odrębna własność budynków oznacza, że tak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania". W uzasadnieniu NSA do przywołanego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnia, iż "celem tego przepisu było nie tylko zlikwidowanie sytuacji, w której własność budynków była oddzielona od własności gruntu, na którym budynki te były wzniesione, ale przede wszystkim usunięcie dyskryminacji rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa państwu przed 1 stycznia 1983 r. w stosunku do tych rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa po 1 stycznia 1983 r. Dostrzeganie tych celów wymienionego unormowania ma istotne znaczenie przy wykładni tego przepisu. Nie ma podstaw do zwężającej wykładni tego przepisu ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie działki lub w dniu orzekania. Przemawia za tym również argument wynikający z wykładni gramatycznej. Analizowany przepis art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. posługuje się określeniem "działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione". Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu tylko do właścicieli budynków istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, użyłby z pewnością innego sformułowania, na przykład "działka gruntu, na której te budynki się znajdują". Niezależnie od tego należy podnieść, iż odrębna własność budynku oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania". Tak więc nie jest wykluczona np. odbudowa rozebranych zabudowań na podstawie istniejących w ziemi fundamentów, a NSA w cytowanym uzasadnieniu bliższy jest koncepcji prawa nabytego związanego z datą wejścia w życie przepisu art. 6 omawianej ustawy niż fizycznemu istnieniu budynków. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniała, że dokonała rozbiórki zabudowań, a materiał składowała na działce, który następnie został rozkradziony. Idąc tokiem rozumowania organu stwierdzić należy, że istnieje fizycznie przecież możliwość odbudowy dawnych zabudowań i nic nie stoi wtedy na przeszkodzie do skutecznego wystąpienia z wnioskiem. Nie taki chyba jednak był cel ustawodawcy wprowadzającego do sytemu prawa omawiany art. 6, aby ograniczać możliwość nabycia prawa własności działki gruntu od stanu budowli. Powyższe rozważania zobowiązują organy ponownie rozpoznające sprawę do pogłębionej analizy treści i rozumienia przepisu art. 6 omawianej ustawy, po uprzednim ustaleniu koniecznych uczestników postępowania i wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie. Kończąc, należy zwrócić również uwagę, iż decyzja organu pierwszej instancji jak i zaskarżona decyzja rozstrzygają jedynie o działce nr 337 / 2 o pow. 0.07 ha, pomijając rozstrzygnięcie w zakresie działki 336 / 2 o pow. 0.11 ha. Skarżąca nigdy nie cofnęła swego wniosku co do działki 336 / 2 , zaś na rozprawie administracyjnej w dniu 29 maja 2007 r. potwierdziła, iż popiera wniosek o zwrot przedmiotowych działek. Organy administracji nie odniosły się również w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć do pominięcia w decyzji działki 336 /2 , jakby w ogóle nie zauważając zakresu pierwotnego wniosku. Przytoczony opis działań organów administracji publicznej prowadzi do wniosku, iż zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. AR