II SA/Łd 1077/06

Dnia 9 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 roku sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność za nieuzasadnione p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz J.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 8 grudnia 2005 roku J.M. wystąpił z wnioskiem skierowanym do Rady Gminy w B. o wskazanie na podstawie wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcji planistycznej obowiązującej na terenie działek o nr 154, 264 i 267 położonych w gminie B., obręb [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd Gminy w B. w piśmie z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku, a obecnie gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego mogłaby wydać wyrys lub wypis. Zgodnie natomiast z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego działka o nr 154 stanowiła teren wód otwartych (staw) z miejscami parkingowymi, zaś działki o nr 263 i 267 przeznaczone były dla obiektów i urządzeń służących do obsługi ludności o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalizacji. W piśmie z dnia 31 stycznia 2006 roku J.M. zwrócił się do Rady Gminy w B. o stwierdzenie zgodności z oryginałem załączonej kopii uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sporządzenie wyrysu z planu szczegółowego. W odpowiedzi na pismo z dnia 31 stycznia 2006 roku Urząd Gminy w B. potwierdził za zgodność z oryginałem kopię uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...], która utraciła swą moc z dniem 31 grudnia 2003 roku, informując jednocześnie w piśmie z dnia [...], iż w chwili obecnej nie jest możliwe wydanie aktualnego wyrysu ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan objęty wskazaną powyżej uchwałą utracił swą ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku. W piśmie z dnia 16 lutego 2006 roku J.M. ponownie zwrócił się do Rady Gminy w B. o wydanie wypisu i wyrysu z planu szczegółowego obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], nr [...] oraz decyzji z dnia [...], nr [...] i potwierdzenie za zgodność z oryginałem. W piśmie z dnia [...] Urząd Gminy w B. załączając pięć stron wypisu oraz wyrys z miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. według stanu na dzień 12 lutego 2002 roku poinformował wnioskodawcę, że kopia uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...] została potwierdzona za zgodność z oryginałem i przesłana przy piśmie z dnia [...]. W piśmie z dnia 30 marca 2006 roku J.M. ponownie zwrócił się do Rady Gminy w B. o potwierdzenie za zgodność z oryginałem załączonych do pisma dwóch kopii wyrysu planu miejscowego szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. W odpowiedzi na pismo z dnia 30 marca 2006 roku, Urząd Gminy w B. w piśmie z dnia [...] poinformował J.M., że załączone do pisma kopie wyrysu planu szczegółowego nie mogą zostać potwierdzone za zgodność z oryginałem, ponieważ Urząd Gminy w B. nie dysponuje oryginałem dokumentu. Kopie dokumentu w postaci wyrysu planu szczegółowego może poświadczyć za zgodność z oryginałem jedynie podmiot, który dysponuje oryginałem dokumentu, na podstawie którego została sporządzona kopia. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2006 roku J.M. ponownie zwrócił się do Rady Gminy w B. o potwierdzenie za zgodność z oryginałem załączonych dwóch kopii wyrysu z planu szczegółowego, wnosząc jednocześnie o pobranie oryginału miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. od podmiotu, któremu dokument został przekazany i wskazanie organu wyższej instancji, który będzie właściwy do rozpoznania odwołania w przypadku odmowy załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] Urząd Gminy w B. poinformował skarżącego, że nie ma możliwości potwierdzenia za zgodność z oryginałem wyrysu z planu szczegółowego, ponieważ Urząd Gminy nie posiada uprawnień do pobrania oryginału planu od innego podmiotu, a organy administracji publicznej dysponujące w swoich zasobach oryginałem dokumentu nie mogą przekazać oryginału planu gminie. Wskazano, że sprawy będące przedmiotem powyższej korespondencji nie są załatwiane w formie decyzji lub postanowienia, od którego przysługuje środek zaskarżenia – odwołanie lub zażalenie. Organem nadzoru natomiast nad działalnością Wójta jest Rada Gminy. W kolejnych pismach z dnia 2 czerwca 2006 roku i 3 czerwca 2006 roku J.M. ponownie wniósł o potwierdzenie wyrysu miejscowego planu szczegółowego, o uzupełnienie wyrysu z dnia [...] zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi B. oraz decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o nr [...] i nr [...] lub o wydanie kopii z oryginału wyrysu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. potwierdzonej za zgodność z oryginałem. W piśmie z dnia [...] Wójt Gminy B. wskazał, że wyrys jest to kserokopia części planu i nie jest dopuszczalne nanoszenie danych, których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera. Nie możliwe jest również naniesienie informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wydane zostały na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrys nie jest załącznikiem do wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzony uchwałą z dnia [...], nr [...] (Dz.Urzęd. Woj. [...] z [...] r. , nr [...], poz. [...]). Załącznikiem do decyzji była zaś mapa służąca do celów projektowych. W kolejnych pismach z dnia 16 czerwca 2006 roku, 17 czerwca 2006 roku, 20 czerwca 2006 roku, 21 czerwca 2006 roku skierowanych do Rady Gminy w B. J.M. ponownie zażądał potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia, że są wyrysami do celów prawnych. W piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na powyższe pisma Wójt Gminy B. podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych pismach kierowanych do wnioskodawcy wskazał powtórnie, że wyrys to kserokopia planu, a wszystkie wnioski dotyczące wydania wyrysów z dokumentów, które gmina posiada zostały załatwione. W piśmie z dnia 5 lipca 2006 roku J.M. wniósł na podstawie art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a o wydanie w sprawie decyzji. W piśmie z dnia [...] Wójt Gminy B. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną bowiem jako oświadczenie woli organu administracji publicznej, którą należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej, udzielane w rozpoznawanej sprawie oraz udostępnienie wyrysów z posiadanych dokumentów. Udzielenie informacji nie jest zaś czynnością prawną, a tym bardziej nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ brak jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych. W dniu 8 sierpnia 2006 roku J.M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na bezczynność organu wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nakazującego zakończenie sprawy w formie decyzji administracyjnej w określonym terminie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy B. powinien wydać decyzję odmowną. Brak natomiast decyzji uniemożliwia kontrolę instancyjną, o której mowa w art. 15 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 123 w związku z art. 37 § 2, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że formę załatwienia sprawy wniesionej do organu administracji publicznej wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w niektórych sprawach przepisy prawa procesowego. Odnosząc się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy tj. żądania skarżącego o wydanie wypisu i wyrysu z planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wójt Gminy B. wydał natomiast żądany przez skarżącego wypis oraz wyrys z rysunku planu. W ocenie organu jest to czynność materialno – techniczna i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. W dniu 21 października 2006 roku skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy na bezczynność organu wraz z wnioskiem o wydanie w trybie art. 15 k.p.a decyzji administracyjnej i zwrócił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy B. nie przesłał całości akt sprawy, co mogło spowodować, że wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. mogło stwierdzić nieprawdę z przyczyn oczywiście niezawinionych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 oraz art. 37 § 1 k.p.a stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało zażalenie na bezczynność Wójta Gminy B. za nieuzasadnione i wskazało, że od niniejszego postanowienia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący wniósł natomiast o ponowne rozpatrzenie zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji, domagając się wydania decyzji administracyjnej. Rozpoznanie ponownie skargi na bezczynność jest jednak niedopuszczalne, bowiem strona wyczerpała już tryb środków zaskarżenia. Od postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a nie przysługuje bowiem żaden środek odwoławczy. W dniu 9 listopada 2006 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], w której podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...], nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji zobowiązując jednocześnie organ do wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podniósł, iż rozpoznając sprawę organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletne akta sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie wydania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stosownie do treści art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu sprawdzenia zgodności funkcji planistycznej terenu na którym znajduje się działka oznaczona nr ewidencyjnym 164a/9 z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 397/04 oraz funkcji terenu określonej w decyzjach Wójta Gminy B. nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło alternatywnie o odrzucenie skargi, z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], doręczone zostało skarżącemu w dniu 9 października 2006 roku, natomiast skarga skierowana do sądu administracyjnego została nadana jeden dzień po przewidzianym w ustawie terminie – w dniu 9 listopada 2006 roku lub o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż organ wydaje decyzję tylko w granicach przewidzianych w przepisach prawa materialnego i procesowego. Na rozprawie w dniu 09 marca 2007 roku skarżący potwierdził, że jego skarga dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], w którym organ uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 -3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Właściwość sądów administracyjnych w odniesieniu do postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym reguluje zatem art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowiąc, że kontroli sądu administracyjnego podlegają wszystkie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a ponadto postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawową kategorię postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego stanowią postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest zamknięty. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a w wyniku wniesienia zażalenia na bezczynność organu wraz z wnioskiem o wydanie właśnie postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nakazującego zakończenie sprawy w formie decyzji administracyjnej w określonym terminie. Brak bowiem decyzji - jak wskazał skarżący w uzasadnieniu zażalenia uniemożliwia kontrolę instancyjną, o której mowa w art. 15 k.p.a Wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w cytowanym przepisie jest natomiast swoistym środkiem prawnym, bowiem nie służy od postanowień (art. 141 § 1 k.p.a), lecz na zachowanie (bezczynność) organu administracji publicznej. (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne 1983, s . 160; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 136). Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001r. sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a ponieważ nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej powinno mieć formę postanowienia, od którego stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie bowiem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu ( np. Wójta Gminy B.), natomiast nie na samo postanowienie, i dopiero w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania aktu prawnego w formie decyzji lub postanowienia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w postanowieniu z dnia [...] wydanym w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ma charakter wpadkowy, incydentalny. Wydane zostało na skutek żądania zgłoszonego przez skarżącego, mającego na celu uzyskanie decyzji administracyjnej nieprzewidzianej dla zwykłej czynności materialno – technicznej, która nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (co do istoty) i dlatego nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Właśnie incydentalny charakter tego postępowania i brak przepisu szczególnego, wykluczają, z jednej strony możliwość jego zaskarżenia zażaleniem bądź wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, z drugiej zaś strony możliwość zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego mimo błędnego pouczenia, które się w nim znalazło, że od postanowienia tego przysługuje skarga do WSA w Łodzi. Błędne pouczenie strony przez organ nie może tworzyć dla niej prawa nieistniejącego w przepisach. Wskazać bowiem należy, że stanowisko w zakresie niedopuszczalności niniejszej skargi nie zmienia również fakt błędnego pouczenia, zawartego w treści zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie przepis art. 112 k.p.a stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, to nie znajduje on zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż błędne pouczenie nie tworzy prawa strony do zaskarżenia powyższego postanowienia. W myśl bowiem przepisu art. 3 § 2 powołanej ustawy, wyznaczającego zakres przedmiotowy podlegający kontroli sądu administracyjnego, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w formie postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 2 k.p.a , które ma charakter wpadkowy, nie podlega kontroli w trybie skargi. Niezależnie od podniesionych okoliczności i jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] została wniesiona po upływie terminu przewidzianego w ustawie. Stosownie bowiem do treści art. 53 § 1 powołanej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej natomiast sprawie zaskarżone postanowienie skarżący otrzymał za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 9 października 2006 roku, zaś skargę skierowaną do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu administracji publicznej złożył w dniu 9 listopada 2006 roku, a zatem jeden dzień po przewidzianym w ustawie terminie. W tym stanie rzeczy i z uwagi na fakt, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w omawianym postępowaniu wpadkowym jest niedopuszczalna, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił. Z uwagi natomiast na to, iż w niniejszej sprawie niezasadnie został pobrany od skarżącego wpis sądowy, stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 222 należało orzec o zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci nienależnie pobranego wpisu sądowego w kwocie 100 zł.