II SA/Łd 1081/09

Dnia 7 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], sprostowanego postanowieniem tegoż organu z dnia [...], nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wymieniona wyżej decyzja z dnia [...] dotyczyła samowolnie zrealizowanego "po 1998 roku" garażu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w D. Nieruchomość ta stanowi własność I. Ś., zaś garaż został dobudowany do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Ową decyzją nakazano właścicielce nieruchomości dokonanie rozbiórki garażu "realizowanego od 1998 roku", bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę o wymiarach 5,65 m x 4,34 m. od 1998 roku, nakładając przy tym na właścicielkę obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 maja 2009 roku dokumentacji dotyczącej spornego obiektu. W trakcie postępowania ustalono, iż w dniu 18 grudnia 2007 roku przeprowadzono na działce nr [...] w D., oględziny, w wyniku których stwierdzono, iż na tejże działce zlokalizowany jest garaż o wymiarach 4,34 m x 5,65 m, parterowy, ze ścianami z płyt betonowych i pokryciem z blachy trapezowej. Uczestnicząca w oględzinach A. J. - córka I. Ś. - wskazana w protokole jako inwestor, oświadczyła, że w momencie zakupu w/w działki była ona już zabudowana budynkiem mieszkalnym, do którego było dostawione pomieszczenie służące do przechowywania wozu konnego. Następnie w latach 1997 - 1998 dokonała remontu pomieszczenia dobudowanego do budynku mieszkalnego, polegającego na wymianie płyt betonowych, blachy, wykonaniu tynk z przodu i wstawieniu bramy garażowej. A. J. nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów świadczących o legalności powstania garażu, zobowiązując się do dostarczenia w ciągu 21 dni od daty oględzin, oświadczeń świadków potwierdzających wskazane przez nią okoliczności. Następnie w dniu 10 stycznia 2008 roku A. J. przedłożyła złożone przez 3 świadków oświadczenia, z których wynika, że przy zakupie działki nr [...] przez I. Ś., budynek mieszkalny i przybudówka/garaż zlokalizowany w części frontowej owej działki już istniał, a remont przybudówki polegający na wymianie płyt, pokrycia i tynkowania był prowadzony w 1997 roku. W dniu 24 stycznia 2008 roku A. J. przedłożyła kserokopię mapy - obrębu D, z zasobów Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. - filia P., datowanej na dzień 24 marca 1992 roku, na której na przedmiotowej działce naniesiony jest obiekt budowlany, przylegający do budynku mieszkalnego, usytuowany w odległości ok. 3,5 m od granicy z niezabudowaną działką nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym, uznając, że garaż powstał w 1992 roku, a jego właścicielka nie posiada dokumentów świadczących o legalności jego powstania, zaś w latach 1997 — 1998 obiekt był poddany remontowi, przez inwestora – A. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że w sprawie niniejszej winny znaleźć zastosowanie przepisy "ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38. poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz U. z 2000 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.)". W toku postępowania I. Ś. w dniu 1 października 2008 roku przekazała do organu pierwszej instancji nowe oświadczenia tych samych 3 świadków, co A. J. Oświadczenia te zawierają informację, iż przybudówka nazwana przez obecnego właściciela garażem zlokalizowana w części frontowej działki nr [...] położonej w D. istniała i była wybudowana przed 1995 rokiem. Nadto H. B., po zapoznaniu się z w/w oświadczeniami pismem z dnia 9 października 2008 roku potwierdziła istnienie wskazanej w nich przybudówki, informując jednocześnie, że została ona rozebrana w 1998 roku a w jej miejscu najpierw powstała drewniana altanka, a następnie około 2000 roku garaż z płyt betonowych, ogrodzeniowych. Wobec sprzecznych oświadczeń stron organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy garaż został zrealizowany po roku 1998, tj. po roku, w którym opracowano projekt zagospodarowania działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] i stwierdził i jest samowolą budowlaną, do której zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...], nr [...] sprostowanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał I. Ś. roboty budowlane prowadzone od 1998 roku polegające na realizacji obiektu garażowego o wymiarach 5,65m x 4,34 m na przedmiotowej działce. Następnie organ stopnia podstawowego stwierdził, że właściciel nie skorzystał z możliwości legalizacji spornej inwestycji, bowiem nie wykonał obowiązku polegającego na przedłożeniu w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, i wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], nr [...] nakazującą właścicielce – I. Ś. - dokonanie rozbiórki garażu. Od decyzji tej odwołanie złożyła I. Ś., wnosząc o uchylenie owej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...], nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca się zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym, w ramach którego szczególne znaczenie nadano opinii biegłego z zakresu budownictwa lądowego wyraźnie kwestionowanej przez I. Ś. zarówno z uwagi na sposób jej sporządzenia, naruszający standardy określone przepisami postępowania administracyjnego jak i na sprzeczność poczynionych przez biegłego ustaleń z przeważającą częścią pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przy założeniu, iż I. Ś. dopuściła się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 § 1 owej ustawy, albowiem nakazano rozbiórkę całości obiektu budowlanego w sytuacji, gdy istnieją elementy konstrukcyjne budynku, co do którego nie stwierdzono braku legalności posadowienia, a rozbiórka rzekomo nowo powstałej części budynku jest od strony technicznej niemożliwa bez zniszczenia wspomnianych elementów konstrukcyjnych poprzednio istniejącego budynku; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyznanie statusu strony niniejszego postępowania H. B., mimo iż nie wykazała ona interesu prawnego w udziale w niniejszym postępowaniu oraz nie wskazała, by jej nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku;. - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce, której rozstrzygnięcie nie określa w sposób precyzyjny przedmiotu rozbiórki oraz w sytuacji, gdy I. Ś. podnosi, iż przedmiotowy budynek podlegał jedynie remontowi; - art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż budynek określany mianem garażu realizowany był od 1998 roku, podczas gdy remont, o którym wspomina I.Ś. wykonany został w całości w roku 1997. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...], nr [...] wyjaśnił, że w sprawie tej występuje szereg wątpliwości, a przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego ma decydujące znaczenie, dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na jego ocenę, a w szczególności na ocenę prawidłowości trybu orzekania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazaną powyżej decyzję wniosła H. B. Uzasadniając złożoną skargę wskazała, że postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na I. Ś. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego samowolnie wykonanego garażu oraz wszelkich wymaganych w tej sprawie dokumentów. Obowiązek ten nie został przez właściciela dokonany. Nadto, zdaniem skarżącej, A. J. dopuściła się poświadczenia nieprawdy stwierdzając, że obiekt garażu to wyremontowana przybudówka, a remont polegał na wymianie bramy z drewnianej na blaszaną, kilku popękanych płyt betonowych i pokryciu dachu blachą, zaś słupki i wiązanie pozostały stare, a kubatura obiektu się nie zmieniła. Zdaniem H. B. wcześniejsi właściciele działki, na której znajduje się sporny obiekt nigdy nie wybudowali garażu, ponieważ nie posiadali samochodu. Widniejąca na starych mapach wiata była zbudowana z drewna, służyła do przechowywania drewnianego wozu konnego i miała rozmiary ok. 3m x 5m. Po nabyciu nieruchomości przez I. Ś. w 1997 roku została ona rozebrana przez A. J. i zrobiono tam w 1998 roku drewnianą, ażurową altanę, którą następnie również rozebrano. Około 2001 roku przystąpiono do budowy tego garażu, wybudowano również budynek i wykonano ogrodzenie posesji wszystko z tych samych płyt betonowych. Zdaniem skarżącej to wtedy powstał nielegalny obiekt garażu o wymiarach 4,4m x5,65m. świadczy o tym m.in brak garażu na mapach w projekcie zagospodarowania działki z 28 marca 1998 roku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie rozważeniu podlegała kwestia spełnienia przesłanek, określonych w art. 138 § 2 K.p.a., uprawniających organ odwoławczy do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania w całości bądź w znacznej części. Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie istotne uchybienia w niniejszej sprawie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w swojej decyzji. Podzielić należy ustalenia organu odwoławczego, że w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu nie ustalono w sposób jednoznaczny daty wykonania samowolnych robót budowlanych oraz ich zakresu. Ustalenia te mają istotne znaczenie dla sprawy, szczególnie wobec zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że istnieją elementy konstrukcyjne budynku, co do którego nie stwierdzono braku legalności posadowienia. Istnieją też wątpliwości dotyczące stanu zaawansowania robót budowlanych, bowiem w sentencji decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] jest mowa jednocześnie o "rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie zrealizowanego po 1998 roku obiektu garażu", a następnie o nakazie dokonania rozbiórki "realizowanego od 1998 roku beż wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu garażu". Trafna jest także konstatacja organu odwoławczego, iż w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie, wykorzystano wszystkich możliwości przewidzianych przepisami K.p.a., bowiem w toku postępowania H. B. pismem z dnia 2 lipca 2009 roku wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego sądowego A. K. — autora opinii nr [...] z dnia [...], zaś organ stopnia podstawowego, nie zajmując stanowiska w sprawie powołania w charakterze świadka autora wymienionej opinii, przeprowadził rozprawę administracyjną bez jego udziału, podczas gdy wyjaśnienia przez niego złożone mogłyby przyczynić się do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Szczególnie w sytuacji, gdy I. Ś. wskazuje uchybienia sporządzonej przez biegłego opinii, którą arbitralnie organ przyjął jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie działanie organu pierwszej instancji ograniczyło możliwość dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wobec powyższego wskazać należy, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić konsekwencję stanu faktycznego, ustalonego w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego, przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a., bowiem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmą wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to naczelna zasada postępowania administracyjnego, ma bowiem decydujący wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodów w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a. dokonać wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Słusznie też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie z dnia [...], nr [...] wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakładające na I. Ś., obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Podstawą wydania tego postanowienia były pierwsze ustalenia dotyczące przedmiotowego garażu, na podstawie których przyjęto, że obiekt ten zrealizowany został pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ pierwszej instancji powinien rozważyć zasadność takiego postanowienia, w zależności od dokonanych ustaleń. Należy przy tym stwierdzić, iż w przypadku ustalenia, iż w sprawie zastosowanie znajdą przepisy dotyczące nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, obowiązek taki winien być określony precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki. Nie można natomiast bezkrytycznie podzielić stanowiska organu odwoławczego (aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie słusznego), iż adresatem decyzji wydanej w sprawie samowoli budowlanej czy też samowolnie wykonanych robót budowlanych jest w pierwszej kolejności inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nie można ustalić inwestora – właściciel obiektu budowlanego. Wprawdzie przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że czynności nakazanych w decyzji opartej o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (podobne uregulowanie zawierało Prawo Budowlane z 1974 roku, w przepisie art. 38) jednak wyboru adresata decyzji organ winien dokonać mając na uwadze stan faktyczny rozpoznawanej przezeń sprawy. Skoro bowiem nakaz rozbiórki przedmiotowego garażu, ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to przede wszystkim sprawca samowoli budowlanej – którego działanie spowodowało wszczęcie postępowania naprawczego – winien być obciążony tym obowiązkiem. Nałożenie go na inny podmiot byłoby nieuzasadnioną dolegliwością i faktycznie stanowiłoby zwolnienie sprawcy samowoli z poniesienia prawnych konsekwencji wykonania robot budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Nadto wskazać wypada, iż organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę winien odnieść się do charakteru zrealizowanych robót budowlanych, a w szczególności dokonać ustaleń na czym one polegały, czy była to budowa nowego obiektu w miejsce istniejącego wcześniej budynku. Następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalić czy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku czy też z dnia 7 lipca 1994 roku, a także czy ewentualnie przeprowadzone roboty budowlane można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. m.o.